省發(fā)改委牽頭起草的《全省特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建工作實施意見》（青政辦〔2018〕136號，以下簡稱《實施意見》)已于9月中旬經(jīng)省政府辦公廳印發(fā)實施，為便于各級各部門和社會各界理解和貫徹落實《實施意見》，加快推進全省特色小鎮(zhèn)發(fā)展，現(xiàn)將《實施意見》的出臺背景、總體考慮和主要內(nèi)容等說明如下。
一、制定《實施意見》的背景和依據(jù)
黨中央、國務(wù)院高度重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，習(xí)近平總書記、李克強總理先后作出重要批示，認為從浙江和其他一些地方的探索實踐看，抓特色小鎮(zhèn)建設(shè)大有可為。去年以來，國家先后發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改 規(guī)劃 〔2016〕2125號）、《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（發(fā)改 規(guī)劃 〔2017〕2084號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》（發(fā)改辦 規(guī)劃 〔2018〕1041號）等文件，進一步明確了全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的方向和重點。省十三次黨代會、省委十三屆四次全會和今年的政府工作報告都對加快我省特色小鎮(zhèn)發(fā)展作出了安排部署。根據(jù)省政府工作安排，省發(fā)改委會同省有關(guān)部門及時開展了我省《實施意見》的起草工作。先后兩次赴國家發(fā)展改革委聽取特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)意見，在全面貫徹落實中央精神、國家要求、學(xué)習(xí)借鑒浙江等省區(qū)先進經(jīng)驗和赴西寧、海東、黃南等地專題調(diào)研、多輪征求意見等工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)修改完善，形成了《實施意見》送審稿。經(jīng)省政府常務(wù)會審議通過后正式發(fā)布。
二、制定《實施意見》的總體考慮
深入落實省委十三屆四次全會精神，深刻把握國家政策，充分銜接我省在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面已出臺的政策文件，緊緊圍繞讓“城市生活更美好，鄉(xiāng)村生活更富足”，嚴格按照“一個個 規(guī)劃 、一個個建設(shè)、建一個成一個”的要求，突出了以下幾個方面：
一是特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)同步推進。江浙一帶的特色小鎮(zhèn)政策原型基礎(chǔ)是原有城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，在需要推動優(yōu)化發(fā)展的階段提出的，具有創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐功能的新平臺。我省目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)、集聚能力等都存在諸多短板，特別是城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐還很薄弱，競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力較弱。因此《實施意見》明確提出將城鎮(zhèn)建設(shè)與特色小鎮(zhèn)建設(shè)同步推進，統(tǒng)籌 規(guī)劃 、統(tǒng)一建設(shè)，互為補充、互為支撐；既注重特色小鎮(zhèn)這一新平臺的打造，也注重具有特色產(chǎn)業(yè)支撐的特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這是省情實際和發(fā)展階段特征決定的。目前我省特色小(城)鎮(zhèn)的 規(guī)劃 建設(shè)運營需要與所在地城鎮(zhèn)建設(shè)更為緊密結(jié)合起來，提升有限資源的共享水平，防止出現(xiàn)各干一攤，特別是旅游型特色小(城)鎮(zhèn)，需要強化景鎮(zhèn)一體的 規(guī)劃 和配套政策等方面的統(tǒng)籌。同時，經(jīng)過一輪集中建設(shè)，我省美麗城鎮(zhèn)已呈現(xiàn)新格局，但仍需圍繞主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，完善和豐富多元產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，著力構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，在提升美麗城鎮(zhèn)風(fēng)貌美的基礎(chǔ)上，加快提升美麗城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)美。
二是用創(chuàng)建的方式培育特色小(城)鎮(zhèn)。我省特色小(城)鎮(zhèn)目前發(fā)展基礎(chǔ)、市場條件等受限，雖然各地區(qū)積極性比較高，但實際 規(guī)劃 建設(shè)運營都還處在起始階段，有些地區(qū)就是在原有旅游景區(qū)、特色街區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上簡單扣一個特色小鎮(zhèn)帽子，小鎮(zhèn) 規(guī)劃 不統(tǒng)籌、不銜接，生產(chǎn)生活生態(tài)空間不融合，人為割裂；小鎮(zhèn)建設(shè)政府大包大攬債務(wù)風(fēng)險加重；小鎮(zhèn)運營體制不科學(xué)，政府干預(yù)過多影響活力；小鎮(zhèn)盈利模式和業(yè)態(tài)選擇模糊、單一等等，都決定了特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)不宜全面推開，應(yīng)堅持在統(tǒng)籌好時間空間人間的基礎(chǔ)上，按照“一個個 規(guī)劃 、一個個建設(shè)，建一個成一個”的要求，穩(wěn)步加以推進。因此，《實施意見》提出以創(chuàng)建形式，在嚴格創(chuàng)建資格審核的基礎(chǔ)上，有重點每年選擇若干小鎮(zhèn)進行培育，形成經(jīng)驗后逐步加以推廣，即避免全面開花影響質(zhì)量、又能集中資源配置打造精品，還能穩(wěn)定市場情緒，避免市場沖動型投資熱，同時防止部分地區(qū)出現(xiàn)的以特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)為由占地現(xiàn)象。對于創(chuàng)建數(shù)量《實施意見》沒有明確，應(yīng)根據(jù)實際情況，實事求是、量力而行、控制數(shù)量、提高質(zhì)量，原則上不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績考核，防止照抄照搬、盲目發(fā)展、一哄而上。
三是科學(xué)確定不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。我省地域廣闊，區(qū)域差異較大，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和市場條件差異較大，特色小(城)鎮(zhèn) 規(guī)劃 建設(shè)應(yīng)首先在區(qū)域布局上進行統(tǒng)籌考慮，明確方向和重點。因此，《實施意見》提出選擇市場條件較優(yōu)，發(fā)展基礎(chǔ)較好，發(fā)展?jié)摿^大，已形成一定要素聚集效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)功能完善、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、體制機制靈活、宜居宜業(yè)宜游、帶動群眾增收明顯的特色小(城)鎮(zhèn)作為創(chuàng)建重點，做精做強主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。在創(chuàng)建的區(qū)域上，一方面依據(jù)我省人口流動趨勢和城鎮(zhèn)化空間布局規(guī)律，將“祁連—河南線”以東，沿湟水河、沿黃河的區(qū)域作為創(chuàng)建特色小(城)鎮(zhèn)的重點區(qū)域，形成聚集效應(yīng)，以此從戰(zhàn)略上對西寧—海東都市圈建設(shè)形成側(cè)翼支撐，推動這一區(qū)域新型城鎮(zhèn)化提檔增速、創(chuàng)新發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程。另一方面充分考慮差異性與相似性，合理布局柴達木、環(huán)湖、三江源地區(qū)特色小(城)鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)共同推進、相互促進，突出試點示范效應(yīng)，逐步使特色小(城)鎮(zhèn)成為這些區(qū)域鄉(xiāng)村振興的重要平臺，新型城鎮(zhèn)化的推進器。
四是建立特色小(城)鎮(zhèn)競爭機制和退出機制。調(diào)研中我們了解到有些地區(qū)特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措方案不完善，盲目大干快上；很多地方只顧特色小(城)鎮(zhèn) 規(guī)劃 建設(shè)，忽視產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的科學(xué)論證和可靠運營及盈利計劃。為避免各地區(qū)只管前期命名、不顧后期發(fā)展，推動特色小(城)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，一方面引入創(chuàng)建競爭機制。對特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)較好的縣區(qū)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。特色小(城)鎮(zhèn)通過創(chuàng)建驗收命名的，省級財政根據(jù)實際情況予以獎補。另一方面提出特色小(城)鎮(zhèn)的退出機制。建立初審、復(fù)審、聯(lián)審的特色小(城)鎮(zhèn)創(chuàng)建資格審核機制和年度考核評估、驗收評估、第三方評估等多層次的評估考核體系，從審核和考核兩個層面保證特色小(城)鎮(zhèn)創(chuàng)建質(zhì)量，對基礎(chǔ)條件不足、創(chuàng)建不達標、目標任務(wù)未完成的小鎮(zhèn)及時清退創(chuàng)建隊伍，實現(xiàn)特色小(城)鎮(zhèn)創(chuàng)建的優(yōu)勝劣汰。在創(chuàng)建審核上，明確不僅要看基礎(chǔ)評估未來潛力，還要看模式是否科學(xué)可行，比如建設(shè)模式、運營模式、盈利模式等。對于沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，投資主體不明確，政府大包大攬增加債務(wù)風(fēng)險，缺乏可靠運營及盈利計劃的不予創(chuàng)建。
五是以生態(tài)文明理念推進特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)。從調(diào)研情況看，目前我省小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境短板依然存在，宜居宜業(yè)水平亟待提升，特別是生態(tài)生產(chǎn)生活“三生”融合發(fā)展水平還比較低。因此，《實施意見》提出，特色小(城)鎮(zhèn) 規(guī)劃 建設(shè)必須嚴守生態(tài)保護紅線，嚴禁以特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)名義挖山填湖、破壞山水田園等自然生態(tài)，嚴格保護自然保護區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等區(qū)域，嚴把特色小(城)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)準入關(guān)，嚴格劃定特色小鎮(zhèn)邊界；同時，圍繞“三生融合發(fā)展”，提出留存原住居民生活空間，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化和建筑特色，將美麗資源轉(zhuǎn)化為“美麗經(jīng)濟”。特別是與相關(guān)部門溝通銜接后，明確了所有申報創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)應(yīng)按3A級以上景區(qū)標準 規(guī)劃 ，旅游產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)應(yīng)按4A級以上景區(qū)標準 規(guī)劃 。
六是按照市場化的辦法推進特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)。目前，我省個別地區(qū)在特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)中存在地方政府大包大攬、盲目求大，投資主體不明確，資金來源不落實，政府對小鎮(zhèn)運營干預(yù)過多等問題?！秾嵤┮庖姟访鞔_提出，要堅持企業(yè)主體、政府引導(dǎo)、市場化運作的模式，創(chuàng)新建設(shè)模式、管理方式和服務(wù)手段，鼓勵大中型企業(yè)獨立或牽頭打造特色小(城)鎮(zhèn)，充分激發(fā)市場主體參與特色小(城)鎮(zhèn)創(chuàng)建的積極性，推動多元化主體共建共享，厘清政府與市場邊界，發(fā)揮政府制定 規(guī)劃 政策、搭建發(fā)展平臺等作用，推動特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的高效運營和可持續(xù)發(fā)展。
三、制定《實施意見》的內(nèi)容和舉措
《實施意見》分為總體要求、創(chuàng)建區(qū)域及方向、創(chuàng)建程序、重點任務(wù)、保障措施等5大板塊。
第一部分創(chuàng)建特色小(城)鎮(zhèn)的總體要求。第二部分特色小(城) 鎮(zhèn)的創(chuàng)建區(qū)域及方向，明確了沿湟水河地區(qū)、沿黃河地區(qū)、環(huán)湖地區(qū)、柴達木地區(qū)、三江源地區(qū)特色小(城)鎮(zhèn)發(fā)展方向。第三部分特色小(城)鎮(zhèn)的創(chuàng)建程序，包括自愿申報、審核確定、年度評估、驗收命名、動態(tài)調(diào)整等環(huán)節(jié)。第四部分特色小(城)鎮(zhèn)的重點任務(wù)，共8項。一是因地制宜施策，探索城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑；二是遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，合理控制特色小鎮(zhèn)規(guī)模；三是注重頂層設(shè)計，強化 規(guī)劃 引領(lǐng)作用；四是打造鮮明特色，做大做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；五是立足以人為本，有效推進“三生融合”；六是堅持市場主導(dǎo)，厘清政府與市場邊界；七是加強風(fēng)險管控，嚴防政府債務(wù)風(fēng)險；八是堅持生態(tài)優(yōu)先，嚴守生態(tài)保護紅線。第五部分特色小(城)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的保障措施，從體制機制、金融、財稅、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出了6條保障措施。一是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，著力構(gòu)建“制”度保障；二是強化多元融資支持，著力實現(xiàn)“錢”的多元；三是加強財政稅收支持，著力實現(xiàn)“財”的支撐；四是保障小鎮(zhèn)用地供給，著力滿足“地”的需求；五是強化人才保障，著力補足“人”的短板。六是加強基礎(chǔ)設(shè)施支撐，著力完善“城”的功能。
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