為認(rèn)真落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)[2017]4號(hào),以下簡稱4號(hào)文件）精神，進(jìn)一步加強(qiáng)山西省耕地保護(hù)和改進(jìn)全省占補(bǔ)平衡工作，根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)批示，我廳組織起草并提請(qǐng)省委、省政府印發(fā)了《中共山西省委山西省人民政府關(guān)于印發(fā)<加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡工作實(shí)施方案》（晉發(fā)〔2017〕43號(hào)，以下簡稱《實(shí)施方案》）。
一、《實(shí)施方案》出臺(tái)背景
2016年12月5日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡，發(fā)表了重要講話。要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。要堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)跨地區(qū)補(bǔ)充耕地等重大舉措，要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。4號(hào)文件圍繞嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)、健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化保障措施和監(jiān)管考核作出了全面部署。今年1月9日，黨中央國務(wù)院印發(fā)了4號(hào)文件，1月24日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，國土資源部部長姜大明、副部長曹衛(wèi)星和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊、農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮介紹了4號(hào)文件的有關(guān)情況，并回答記者提問。3月27日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合召開視頻會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)李克強(qiáng)總理重要批示，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)4號(hào)文件精神，加強(qiáng)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡工作作出了安排部署。
二、《實(shí)施方案》起草過程
4號(hào)文件出臺(tái)后，我廳根據(jù)省委省政府的批示精神，專題學(xué)習(xí)了文件精神，深入 分析 了全省耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡工作面臨的嚴(yán)峻形勢：
一是耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。地方各級(jí)黨委、政府在耕地保護(hù)上存在著認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、旗幟不鮮明、態(tài)度不堅(jiān)決問題，在全社會(huì)尚未形成保護(hù)耕地的思想氛圍，沒有形成保護(hù)耕地的強(qiáng)大合力。在保護(hù)耕地與保障發(fā)展上，依然是重保障輕保護(hù)，重審批輕監(jiān)管。
二是耕地保護(hù)激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制欠缺。多年來，我省沒有具體政策措施，也沒有列出專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。
三是違法占用耕地仍然較多。
四是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重，資金嚴(yán)重不足。根據(jù)國家和省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 規(guī)劃 ，我省“十三五”要至少建成1081萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，平均每年220萬，但建設(shè)資金又嚴(yán)重不足。僅國土部門2016年缺口5億元。2017年財(cái)政預(yù)算中安排的資金為3億元，缺口11.55億元。
五是占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難度大。推進(jìn)城鎮(zhèn)化和開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新不可避免地占用大量耕地甚至是9等以上較高等級(jí)耕地，而我省耕地后備資源日益匱乏，林業(yè)、河道、濕地等 規(guī)劃 區(qū)與宜耕后備資源區(qū)沖突較大，目前建設(shè)項(xiàng)目占用耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難已成為全省普遍存在的突出問題。
六是土地 規(guī)劃 管控作用不強(qiáng)，各地對(duì)土地利用總體 規(guī)劃 調(diào)整頻繁，“ 規(guī)劃 跟著項(xiàng)目走”， 規(guī)劃 的剛性約束力不強(qiáng)。
針對(duì)我省存在的突出問題，我們依據(jù)4號(hào)文精神和國土部、農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦的要求，在《實(shí)施方案》中從加強(qiáng)耕地保護(hù)、提升耕地質(zhì)量、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、強(qiáng)化保障和考核監(jiān)管等方面提出了措施意見。
《實(shí)施方案》起草后，廣泛征求了各方意見，形成了初稿?！秾?shí)施方案》體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)我省耕地保護(hù)工作中存在的耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、責(zé)任落實(shí)不到位，激勵(lì)機(jī)制不健全，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金不足，耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難等突出問題提出了具體對(duì)策措施。二是聚集占補(bǔ)平衡難的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)土地 規(guī)劃 管控和用途管制、以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力、嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任、拓展補(bǔ)充耕地途徑、規(guī)范省域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易管理、實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。三是堅(jiān)持務(wù)實(shí)管用，明確了工作目標(biāo)和措施，便于組織落實(shí)，責(zé)任分工明確。
三、《實(shí)施方案》主要內(nèi)容
《實(shí)施方案》分五個(gè)部分。
第一部分是總體要求?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，要按照嚴(yán)保嚴(yán)管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新的基本原則，牢牢守住全省耕地紅線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于5757萬畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于4889萬畝，確保“十三五”期間全省建成1081萬畝、力爭建成1118～1823萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力。不斷完善耕地保護(hù)制度和占補(bǔ)平衡政策體系，促進(jìn)形成保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。
第二部分是加強(qiáng)耕地保護(hù)。一是以補(bǔ)定占控規(guī)模。加強(qiáng)土地 規(guī)劃 管控和用途管控，提出了發(fā)揮土地利用總體 規(guī)劃 的整體管控作用，探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制；二是永久基本農(nóng)田定邊界。嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)，提出了全面完成永久基本農(nóng)田劃定，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)各類建設(shè)布局的約束。三是節(jié)約集約促少占。促進(jìn)以節(jié)約集約用地、不占或少占耕地緩解建設(shè)占用耕地壓力，提出了落實(shí)“十三五”時(shí)期建設(shè)用地總量和全省單位GDP占用建設(shè)用地面積下降的目標(biāo)任務(wù),推動(dòng)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長；四是獎(jiǎng)補(bǔ)調(diào)動(dòng)積極性。建立對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償機(jī)制，按照誰保護(hù)、誰受益的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。
第三部分是提升耕地質(zhì)量。在耕地不斷減少的情況下，提升耕地質(zhì)量是保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵?！秾?shí)施方案》從五方面提出了提升耕地質(zhì)量的措施。一是大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提出了建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的工作機(jī)制，以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保“十三五”期間全省建成1081萬畝，力爭建成1118～1823萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；二是實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，提出了全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，實(shí)施提質(zhì)改造，加強(qiáng)新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地產(chǎn)能；三是統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，提出了推進(jìn)耕地輪作休耕試點(diǎn)，加大輪作休耕耕地保護(hù)和改造力度，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能；四是加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測，提出了建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評(píng)價(jià)制度，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。五是探索多種形式的資金整合模式，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、委托代建、特許經(jīng)營和購買服務(wù)等方式，積極吸引社會(huì)投資，鼓勵(lì)和支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體和工商資本投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過建立多元投資市場機(jī)制，解決我省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金不足的矛盾。
第四部分是改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理。占補(bǔ)平衡是保護(hù)耕地的牛鼻子，要以破解占補(bǔ)平衡難題為重點(diǎn)，帶動(dòng)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)全面實(shí)現(xiàn)。一是嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，提出了非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，占補(bǔ)平衡以縣域自行平衡為主、市域內(nèi)調(diào)劑為輔、省級(jí)適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充；二是拓寬補(bǔ)充耕地途徑，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、黃土覆蓋區(qū)治溝造地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、移民搬遷村莊土地復(fù)墾、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾、采煤沉陷區(qū)治理等8種途徑補(bǔ)充耕地，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、委托代建、購買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)；三是規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，提出了縣（市、區(qū)）政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的，可在市域內(nèi)相鄰的縣（市、區(qū)）調(diào)劑補(bǔ)充，仍無法實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的，可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充，同時(shí)完善價(jià)格形成機(jī)制，制定調(diào)劑指導(dǎo)價(jià)格；四是嚴(yán)格補(bǔ)充耕地檢查驗(yàn)收，提出了要加強(qiáng)對(duì)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的全程管理，規(guī)范項(xiàng)目設(shè)計(jì)，強(qiáng)化項(xiàng)目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理，嚴(yán)格新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的認(rèn)定；五是探索創(chuàng)新“市場+政府”的占補(bǔ)平衡機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、建設(shè)單位等，根據(jù)土地整治 規(guī)劃 投資或參與土地整治項(xiàng)目，新增耕地由縣級(jí)政府回購后作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行有償交易，收益共享。鼓勵(lì)建設(shè)用地單位自主投資或參與土地整治自行落實(shí)占補(bǔ)平衡義務(wù)。
第五部分是強(qiáng)化保障措施，嚴(yán)格監(jiān)管考核。落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化部門分工協(xié)作和協(xié)調(diào)溝通；二是嚴(yán)格監(jiān)督檢查，加強(qiáng)耕地保護(hù)信息化建設(shè)，完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，健全土地執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)行為；三是完善責(zé)任目標(biāo)考核制度，層層分解耕地保護(hù)任務(wù)，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，完善考核制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，探索編制土地資源資產(chǎn)負(fù)債表。
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