省政府印發(fā)了《山西省人民政府辦公廳關于鼓勵引導社會資本參與土地整治的指導意見》（晉政辦發(fā)〔2018〕1號）文件，對全省規(guī)范有序引導社會資本參與土地整治的基本原則、實施模式、權責界定、運行程序等方面提出了指導性意見。為全省土地整治領域市場化機制的建立和完善明確了方向、提供了遵循。
一、《指導意見》出臺背景
耕地保護事關國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。當前，隨著我省經(jīng)濟社會發(fā)展，對建設用地的需求快速增長，各類建設項目不可避免占用耕地。全省耕地后備資源日益匱乏，高標準農田建設任務艱巨而資金嚴重不足，實現(xiàn)耕地占補平衡尤其是占優(yōu)補優(yōu)的難度日益加大，單純依靠政府財政投資的土地整治管理模式，已難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對耕地保護及占補平衡的需求。
近年來，省內部分市、縣對于建立市場化機制引入社會資本參與土地整治進行了積極探索，有效的彌補了政府資金投入不足等問題，取得了較好的效果，形成了大量的可復制、可推廣的經(jīng)驗。但是，在實際運行過程中，仍存在著政府各部門間協(xié)調推進不夠，資金整合力度不足，規(guī)范有序的市場化機制不健全等問題。
2017年1月，黨中央、國務院印發(fā)了《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）、同年7月，省委、省政府印發(fā)了《中共山西省委、山西省人民政府關于印發(fā)〈加強耕地保護和改進占補平衡實施方案〉的通知》（晉發(fā)〔2017〕43號），為我省建立土地整治市場化機制，規(guī)范社會資本進入農村土地整治提供了政策依據(jù)。兩個文件明確指出：鼓勵采取政府和社會資本合作模式參與土地整治。在開展農村土地整治工作的過程中，要進一步釋放土地整治市場活力，賦予市場更多的話語權，建立起公平合理的價格形成機制。建議盡快建立土地整治市場化、資金投資多元化機制，鼓勵和引導民間資本廣泛投入農村土地整治，為保耕地、保發(fā)展、惠民生、改善農村人居環(huán)境、修復自然生態(tài)提供資金保障。
二、《指導意見》主要內容
《指導意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的十九大精神，強調要堅持統(tǒng)籌 規(guī)劃 、宏觀管理，多元參與、政府監(jiān)管，明確權責、合作共贏的原則，按照中發(fā)4號文和省委省政府43號文要求，充分發(fā)揮市場作用，鼓勵引導社會資本依據(jù)土地利用總體 規(guī)劃 、土地整治 規(guī)劃 等相關 規(guī)劃 和有關規(guī)定，規(guī)范有序投資或參與土地整治項目。實現(xiàn)土地整治投入多元化、實施模式多樣化、途徑多種化，進一步激發(fā)活力、增加動力，提升土地整治水平，破解土地整治和高標準農田建設資金不足和耕地占補平衡難題。堅守全省5757萬畝耕地保護紅線，確保“十三五”期間全省建成1081萬畝、力爭建成1118萬畝至1823萬畝的高標準農田，進一步改善農業(yè)生產條件，促進生態(tài)文明建設。
《指導意見》確定項目實施模式。社會資本參與土地整治的三種模式：一是政府和社會資本合作（PPP）模式。具體實施參照PPP項目管理有關規(guī)定。二是委托代建模式。由市、縣政府公開擇優(yōu)選定一個專業(yè)化管理單位作為“代建人”，由代建人代行項目業(yè)主的職能，負責控制土地整治項目的投資、質量和工期，在項目完成移交后收取相應代建管理費。三是先建后補模式。農村集體經(jīng)濟組織、農民合作組織及涉農扶持企業(yè)等以行政村為單元實施投資總額在50萬元以內的土地整治項目，可以自籌資金、自主實施、先建后補。
《指導意見》厘清項目主體權責。市、縣政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，制定政策措施，編制年度計劃，負責項目可研、立項、設計及預算審核，組織竣工驗收及項目信息報備等工作；依據(jù)本行政轄區(qū)內土地整治新增耕地平均成本，區(qū)分耕地類型、質量狀況等，制定差別化的投資回報標準。社會資本合作方負責編制合作項目設計及預算，組織實施土地整治項目。主要原則是改變過去土地整治中“政府出資，全程管理”的模式，明確由政府管兩頭，加強監(jiān)管；社會資本負責中間實施環(huán)節(jié)，提高工程質量。
《指導意見》規(guī)范項目運行程序。一是做好項目前期工作。市、縣政府依據(jù)有關 規(guī)劃 和行政轄區(qū)自然稟賦，建立項目庫、確定實施計劃、嚴格前期審核，把好立項關；二是市、縣政府嚴格按照相關法律法規(guī)公開、擇優(yōu)選擇合作伙伴；三是強化項目合同管理，明確合作雙方權責。依據(jù)本行政轄區(qū)內土地整治新增耕地平均成本，質量狀況等因素，制定差別化的投資回報標準。四是加強項目過程監(jiān)管，保證項目工程和新增耕地的數(shù)量、質量；五是嚴把項目驗收關，市、縣政府按照相關規(guī)程組織驗收，對項目工程質量、數(shù)量、等別進行全面認定；六是對項目整體效益開展績效后評價，作為社會資本方參與土地整治信用等級評價的依據(jù)。
三、《指導意見》的有關要求
一是通過土地整治所形成的占補平衡指標的處分主體是市、縣政府，由市、縣政府根據(jù)當?shù)貙嶋H用于本行政轄區(qū)占補平衡，節(jié)余指標可在省域范圍內易地交易。省國土資源廳加強調控和調劑，優(yōu)先保障重點項目。各級政府強化指導與服務意識，防止盲目炒作。
二是各地在開展土地整治過程中，要切實保護生態(tài)環(huán)境，嚴禁在自然保護區(qū)、重要水源地、25度以上坡地等禁止開發(fā)區(qū)域開發(fā)耕地；嚴格控制成片未利用地開發(fā)，逐步嚴格限制開發(fā)11等以下的耕地；嚴禁項目合作方以任何形式轉包、分包項目；嚴禁在未征求當?shù)厝嗣袢罕娡?，強行安排土地整治項目。省政府各有關部門要加強監(jiān)督指導，對各類土地整治項目中弄虛作假，質量低劣的一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅問責；懲戒蓄意屯積、炒作耕地占補平衡指標行為。
三是強化政府指導與服務意識。加強部門間協(xié)調合作，建立項目聯(lián)合審核機制，簡化和規(guī)范操作程序，減少政府管理環(huán)節(jié)，省政府各有關部門要加強監(jiān)督指導，建立合理的風險控制機制，建立從業(yè)機構考核評價體系，全面提高土地整治效率和服務水平。
--本內容由智匯中經(jīng)(上海)管理咨詢有限公司真實提供，智匯中經(jīng)提供：可行性研究報告、 扶持資金申請報告、 節(jié)能評估報告、 項目申請報告、 項目建議書、 社會穩(wěn)定風險評估、 商業(yè)計劃書、 立項申請書、 安全評估報告、 項目實施方案等業(yè)務咨詢工作。