一、《實(shí)施意見》出臺背景
隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，我市已進(jìn)入應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵時(shí)期，制定《實(shí)施意見》，主要基于以下四方面的考慮。
一是積極應(yīng)對人口老齡化需要。近年來，北京老年人口數(shù)量持續(xù)攀升。截止2017年底，60歲及以上戶籍老年人口為333.3萬人，占戶籍人口總數(shù)的24.5%；常住老年人口358.2萬，占全市常住人口的16.5%。預(yù)計(jì)到2020年，戶籍老年人口和常住老年人口將分別超過380萬和400萬。伴隨人口老齡化到來的，是老年人口的高齡化、空巢化和失能、失智、失獨(dú)老人增多。當(dāng)前，全市有經(jīng)濟(jì)困難老人3萬人，無子女或子女死亡老人5萬人，失能失智老人20萬人，獨(dú)居老人30萬人，高齡老人56萬人，農(nóng)村老人61萬人。老年人照顧服務(wù)呈現(xiàn)需求大、多層次、多樣化等新特點(diǎn)，做好老年人照顧服務(wù)工作，成為實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重要課題。
二是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院和市委市政府關(guān)于老齡工作決策部署的重要舉措。黨的十九大報(bào)告提出，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年將老年人照顧服務(wù)工作列為深化改革任務(wù)，審議通過了《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》，由國務(wù)院辦公廳于2017年6月印發(fā)。市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“創(chuàng)新老年人照顧服務(wù)模式”列入2018年重點(diǎn)推進(jìn)的改革事項(xiàng)，市政府在《政府工作報(bào)告》中，也對老年人照顧服務(wù)工作進(jìn)行重點(diǎn)安排。
三是貫徹老年法律法規(guī)的重要制度安排。2013年修訂后實(shí)施的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(簡稱《老年法》)提出，全面加強(qiáng)老年人的養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會優(yōu)待等工作。2015年出臺的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，對保障老年人獲得物質(zhì)幫助、享受社會服務(wù)等提出了新的要求?！秾?shí)施意見》提出的多項(xiàng)任務(wù)，是落實(shí)老年法律法規(guī)的重大政策措施，能有效解決我市養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，使照顧服務(wù)項(xiàng)目真正落地，切實(shí)保障和改善老年民生。
四是提升老年人幸福指數(shù)的實(shí)際舉措?！秾?shí)施意見》以滿足老年人迫切需求為導(dǎo)向，以增進(jìn)老年人福祉為目標(biāo)，著眼提升老年人獲得感、幸福感、安全感，明確了老年人照顧服務(wù)重點(diǎn)任務(wù)，內(nèi)容涵蓋老年人醫(yī)、食、住、用、行、娛等各個(gè)方面，重點(diǎn)關(guān)注特殊困難群體老年人的生活狀況，符合人口老齡化的發(fā)展趨勢和保障改善民生的客觀要求。
二、《實(shí)施意見》的主要內(nèi)容
近年來，本市高度重視老年人照顧服務(wù)工作，積極轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路，創(chuàng)新構(gòu)建“三邊四級”養(yǎng)老服務(wù)體系，持續(xù)擴(kuò)大服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量，老年人獲得感幸福感顯著增強(qiáng)。但是，客觀的說，我市老年人照顧服務(wù)工作與新時(shí)代發(fā)展要求、老年群眾需求之間還存在一定差距，養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足，發(fā)展不充分、不平衡等問題依然存在。
《實(shí)施意見》立足“整合服務(wù)資源，拓展服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)質(zhì)量”，以老年人福利優(yōu)待政策擴(kuò)面提標(biāo)、養(yǎng)老服務(wù)體系鞏固完善、養(yǎng)老孝老敬老社會環(huán)境營造等為切入點(diǎn)，提出了今后一段時(shí)間本市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的32項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。
(一)在老年人福利優(yōu)待政策擴(kuò)面提標(biāo)方面
主要是提出完善老年人社會福利與社會優(yōu)待制度。內(nèi)容包括改革完善老年人社會福利制度、建立居家養(yǎng)老巡視探訪服務(wù)制度、提升困難老年群體風(fēng)險(xiǎn)保障水平、擴(kuò)大社會優(yōu)待服務(wù)范圍4項(xiàng)任務(wù)。根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，適度擴(kuò)大普惠型津貼范圍、適當(dāng)提高保障型補(bǔ)貼待遇標(biāo)準(zhǔn)。這些改革事項(xiàng)，旨在進(jìn)一步完善老年人社會福利制度，提升老年人社會福利與社會優(yōu)待水平。
(二)在鞏固完善養(yǎng)老服務(wù)體系方面
一是提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力。內(nèi)容包括編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng) 規(guī)劃 、豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù) 市場發(fā)展 、完善養(yǎng)老助餐服務(wù)體系、推進(jìn)適老化宜居環(huán)境建設(shè)、推動老年產(chǎn)品用品研發(fā)應(yīng)用、推進(jìn)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展7項(xiàng)任務(wù)，旨在整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，多渠道提高養(yǎng)老服務(wù)供給能力，扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，豐富市場供給，推進(jìn)區(qū)域合作，提升城市整體宜居環(huán)境建設(shè)。
二是提升老年醫(yī)療健康服務(wù)水平。內(nèi)容包括加強(qiáng)老年醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)、做好老年人健康管理、實(shí)施困難群體老年人基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼、加快推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算、深入開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)5項(xiàng)任務(wù)，旨在深入推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，提升老年醫(yī)療健康服務(wù)水平，滿足老年人日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生與健康服務(wù)需求。
三是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管。主要內(nèi)容包括開展養(yǎng)老服務(wù)單位信用評價(jià)、強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、加強(qiáng)養(yǎng)老大數(shù)據(jù)服務(wù)工作3項(xiàng)任務(wù)，旨在建立以信用為核心的養(yǎng)老服務(wù)市場新型監(jiān)管機(jī)制，營造良好的養(yǎng)老服務(wù)市場環(huán)境。
(三)在營造養(yǎng)老、孝老、敬老社會環(huán)境方面
一是加強(qiáng)老年人精神關(guān)懷服務(wù)。主要內(nèi)容包括大力發(fā)展老年教育事業(yè)、支持開展老年人文化娛樂活動、引導(dǎo)老年人科學(xué)健身3項(xiàng)任務(wù)，豐富老年人精神文化生活。
二是加強(qiáng)老年人法律服務(wù)工作。內(nèi)容包括建立老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)制度、提升老年人法律援助水平、擴(kuò)大老年人法律服務(wù)優(yōu)待范圍、維護(hù)老年消費(fèi)者權(quán)益4項(xiàng)任務(wù)，建立健全老年人權(quán)益保護(hù)機(jī)制。
三是支持家庭孝親敬老。內(nèi)容包括落實(shí)家庭照顧責(zé)任、制定家庭養(yǎng)老支持政策、探索建立家庭護(hù)理假制度、傳承發(fā)揚(yáng)家庭孝老美德4項(xiàng)任務(wù)，鞏固家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)性作用。
四是弘揚(yáng)社會敬老風(fēng)尚。內(nèi)容包括營造敬老社會環(huán)境、培育發(fā)展老年社會組織2項(xiàng)任務(wù)，促進(jìn)老年人自我管理、自我服務(wù)，發(fā)揚(yáng)孝文化。
為保障《實(shí)施意見》的組織實(shí)施，提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全保障機(jī)制、營造濃厚氛圍、嚴(yán)格督查問責(zé)四項(xiàng)要求，將老年人照顧服務(wù)工作納入各級黨委和政府議事日程，納入目標(biāo)管理績效考核內(nèi)容，定期開展專項(xiàng)督查，確保落實(shí)。
三、《實(shí)施意見》的主要亮點(diǎn)和創(chuàng)新政策
針對當(dāng)前北京老年人照顧服務(wù)發(fā)展中的不平衡不充分問題，《實(shí)施意見》在全面落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握當(dāng)前形勢，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，結(jié)合本市實(shí)際，既有統(tǒng)一實(shí)施的剛性要求，又有鼓勵探索的柔性規(guī)定。同時(shí)，《實(shí)施意見》既注重與原有相關(guān)政策的連貫性、一致性，又體現(xiàn)本市老年人照顧服務(wù)工作的新情況、新經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)了政策的針對性和可操作性。
《實(shí)施意見》創(chuàng)新和特色的政策措施主要有以下幾個(gè)方面：
(一)改革完善本市老年人社會福利制度
我市從2008年開始，為本市戶籍老年人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡津貼、高齡老人醫(yī)療補(bǔ)助等，在養(yǎng)老金之外給老年人多一層的養(yǎng)老保障和福利待遇。但10年來，福利待遇水平一直未做相應(yīng)調(diào)整，而且當(dāng)前的老年人津貼、補(bǔ)貼、補(bǔ)助政策也存在碎片化問題。為體現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展理念，有效緩解老年人生活照料困難，《實(shí)施意見》提出，將老年人居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡津貼、高齡老人醫(yī)療補(bǔ)助整合為高齡津貼制度，增設(shè)困難老人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和失能老人護(hù)理補(bǔ)貼，與困難老年人慰問補(bǔ)貼一起，構(gòu)成本市全新的老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼津貼制度。同時(shí)，根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，適度擴(kuò)大普惠型津貼范圍，適當(dāng)提高保障型補(bǔ)貼待遇標(biāo)準(zhǔn)。具體實(shí)施辦法正由市民政局會同有關(guān)部門制定，屆時(shí)將另行公布。
(二)擴(kuò)大社會優(yōu)待服務(wù)范圍
《實(shí)施意見》提出，將享受本市老年人免費(fèi)乘車、逛公園等社會優(yōu)待服務(wù)政策的對象范圍，從本市65周歲及以上常住老年人口調(diào)整為本市60周歲及以上常住老年人口。其目的既是落實(shí)《老年法》關(guān)于“老年人是指六十周歲以上的公民”“老年人有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利”的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)對全體老年人的社會優(yōu)待，更是期望引導(dǎo)老年人擴(kuò)大社會參與，實(shí)現(xiàn)更高品質(zhì)的健康。
就政策調(diào)整可能帶來的公共交通、公園管理、財(cái)政補(bǔ)貼壓力和代際不同認(rèn)識，市民政局會同市財(cái)政局、市交通委、市園林綠化局、市公園管理中心等部門開展了政策風(fēng)險(xiǎn)評估，并通過召開社會公眾座談會、開展社會調(diào)查等方式，聽取了社會公眾意見，形成了政策評估報(bào)告，報(bào)請了市委市政府審定同意。評估結(jié)果顯示，絕大多數(shù)調(diào)查對象支持政策調(diào)整，政策具備實(shí)施的必要性與可行性，論證充分，措施得當(dāng)，風(fēng)險(xiǎn)可控。該項(xiàng)政策擬于2019年正式實(shí)施。
(三)完善家庭養(yǎng)老支持政策
居家養(yǎng)老是我市絕大多數(shù)老年人，在絕大多數(shù)時(shí)間，所面臨的主要養(yǎng)老形態(tài)，社會關(guān)注聚焦這個(gè)領(lǐng)域，群眾難點(diǎn)、熱點(diǎn)也集中于這個(gè)領(lǐng)域。為了夯實(shí)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)，支持家庭成員照顧老年人，《實(shí)施意見》提出了支持家庭孝親敬老等方面的舉措。比如，提出建立老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)制度。為落實(shí)《民法總則》關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的有關(guān)規(guī)定，從2018年起，政府正積極開展老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)工作試點(diǎn)。目前，相關(guān)政策文件正處于審議階段。
另外，提出探索建立家庭護(hù)理假制度。探索通過修訂《北京市老年人權(quán)益保障條例》等地方條例的形式建立家庭護(hù)理假制度，支持家庭成員照顧老年人。據(jù)了解，山西、重慶、黑龍江、河南、湖北、福建、廣西、海南等省市，已經(jīng)建立了此項(xiàng)制度。市民政局在《實(shí)施意見》中提出了原則要求，下一步將深入調(diào)研，積極推動在本市早日建立實(shí)施家庭護(hù)理假制度。
(四)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù) 市場發(fā)展
黨的十八大以來，我市先后以市政府或市政府辦公廳名義印發(fā)實(shí)施《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，北京養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。
黨的十九大報(bào)告提出，要積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此次《實(shí)施意見》，在 規(guī)劃 指引、購買服務(wù)、資金扶持、加強(qiáng)監(jiān)管等方面提出若干措施，努力營造良好的營商環(huán)境，鼓勵支持民營資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。
一是圍繞落實(shí)《北京城市總體 規(guī)劃 (2016年-2035年)》，組織編制指導(dǎo)全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施科學(xué)建設(shè)的中長期 規(guī)劃 ，為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)從長計(jì)議留出可持續(xù)使用的公共空間。
二是加大資金扶持力度，完善各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營補(bǔ)貼制度，通過積極的 產(chǎn)業(yè)政策 ，加快培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展。我局已經(jīng) 研究 起草了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼管理辦法》，該政策擬綜合考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住服務(wù)對象身體狀況、服務(wù)質(zhì)量星級評定、信用狀況、醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)等4個(gè)維度，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行差異化補(bǔ)貼。目前，該文件處于按程序制發(fā)階段。
三是推進(jìn)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源整合和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，制定實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼、異地養(yǎng)老交通補(bǔ)貼、“北京通”系列卡跨省市結(jié)算等協(xié)同發(fā)展措施等。
四、《實(shí)施意見》起草過程和推進(jìn)實(shí)施
制定實(shí)施老年人照顧服務(wù)系列政策，是我市深化社會民生領(lǐng)域改革的一項(xiàng)重要舉措。市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2018年初，將“創(chuàng)新老年人照顧服務(wù)模式”列入2018年重點(diǎn)推進(jìn)的改革事項(xiàng)，由市委深改辦全程指導(dǎo)督促。
(一)起草過程
《實(shí)施意見》的起草工作，經(jīng)過了嚴(yán)格的集體決策、法制審查、政策評估等程序。
1.集體 研究 決策。2018年1至5月份，文件由市民政局牽頭起草，市委市政府55個(gè)相關(guān)部門和16區(qū)政府給予了積極配合，經(jīng)過了市老齡辦主任辦公會集體 研究 ，市老齡委全體會議討論，市民政局局長辦公會審議。6至7月份，提請了市委深改組協(xié)商民主和社會體制改革專項(xiàng)小組專題會議、第13次市政府常務(wù)會議、十二屆市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議進(jìn)行了審議并獲得了通過，市委市政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行集體決策。
2.社會風(fēng)險(xiǎn)評估。按照市委深改組會議審議要求，市民政局對老年人優(yōu)待對象范圍調(diào)整這項(xiàng)重大政策開展了專項(xiàng)評估工作。
一是邀請包括市人大代表、市政協(xié)委員、公交公園從業(yè)人員、社會公眾、媒體記者在內(nèi)的各界人士參加座談會，95%以上的與會人員對優(yōu)待政策調(diào)整表示支持，他們認(rèn)為：(1)與上位法對老年人的規(guī)定保持一致，有利于維護(hù)60至64周歲老年人的權(quán)益，促進(jìn)社會公平。(2)優(yōu)待政策優(yōu)惠力度大，110萬老年人直接受益，是一件好事、實(shí)事。(3)有利于引導(dǎo)、促進(jìn)綠色出行，讓老年人共享健康生活、美好生活及幸福生活。(4)有利于帶動本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，方便60至64周歲老年人外出甚至跨區(qū)參與社會經(jīng)濟(jì)活動。(5)有利于老年人大數(shù)據(jù)采集及應(yīng)用，提高政府公共服務(wù)管理能力。
二是市民政局委托社會機(jī)構(gòu)采取電話調(diào)查、街頭訪問、微信微博線上調(diào)查的形式，開展了問卷調(diào)查。近九成的受訪者明確表示支持政策調(diào)整，他們表示，老年人口越來越多，讓更多的老年人享受市委市政府的優(yōu)惠政策，彰顯社會主義的優(yōu)越性。請老人們走出家門，擁抱大自然，心情好了，身體就會好，愉快健康地度過晚年。
三是市民政局會同市財(cái)政局、市交通委、市公園管理中心等部門開展了可行性評估。評估結(jié)果表明，財(cái)政資金支出、公園運(yùn)力和公園承載力均可承受。
市民政局根據(jù)評估結(jié)果，起草了《北京市老年人社會優(yōu)待對象范圍調(diào)整政策評估報(bào)告》，會同《實(shí)施意見》一起，報(bào)請市委、市政府審定并獲同意。
3.合法性審查。文件起草過程中，《實(shí)施意見》提請市政府法制辦進(jìn)行了兩次合法性審查，市政府辦公廳進(jìn)行了文稿核審，最終由市政府辦印發(fā)實(shí)施。
(二)推進(jìn)實(shí)施
為抓好落實(shí)工作，市委深改組會議、市政府常務(wù)會議和《實(shí)施意見》提出了具體措施。
一是加強(qiáng)政策解讀和宣傳。將市委市政府加強(qiáng)老年人照顧服務(wù)、完善養(yǎng)老體系的政策措施，向社會公眾、向老年人及其家庭進(jìn)行宣傳、解讀，取得市民朋友的支持和理解。之后，市政府有關(guān)部門還將召開各級各類的工作部署會，將《實(shí)施意見》逐條分解、逐項(xiàng)落實(shí)。
二是盡快制定配套政策措施。《實(shí)施意見》共8方面32條，每一條中的每一兩句話，幾乎都是一項(xiàng)新政策或新項(xiàng)目，需要一個(gè)或不止一個(gè)的實(shí)施辦法。部分政策或項(xiàng)目已經(jīng)開展試點(diǎn)工作，比如2018年列入市政府重要民生實(shí)事的居家養(yǎng)老巡視探訪服務(wù)工作，比如老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)試點(diǎn)工作。部分政策是重大突破，比如將優(yōu)待政策擴(kuò)至60至64歲老年人，前期采集信息制作的養(yǎng)老助殘卡正在陸續(xù)發(fā)放，實(shí)施辦法正在會簽中。部分政策是由1.0到2.0的升級版，比如老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼津貼制度、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營補(bǔ)貼制度、養(yǎng)老助餐服務(wù)體系等。部分政策需要通過地方立法形式予以確立，比如家庭護(hù)理假制度。
下一步，包括市政府有關(guān)委辦局，將會對外公布相關(guān)政策。
三是強(qiáng)化督促檢查?！秾?shí)施意見》已正式印發(fā)實(shí)施，市政府要求加大對老年人照顧服務(wù)工作的檢查指導(dǎo)力度，健全綜合督查、專項(xiàng)督查、第三方評估等工作機(jī)制。充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，建立健全信息反饋機(jī)制，妥善解決照顧服務(wù)過程中老年人反映的問題。同時(shí)，要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，對落實(shí)老年人照顧服務(wù)政策不力的單位和個(gè)人要依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。
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