一、編制背景
(一)經過持續(xù)不斷努力，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在生態(tài)保護和綠色發(fā)展方面取得良好成效
2005年我市實行城市功能分區(qū)以來，尤其是黨的十八大以來，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)按照功能定位要求，生態(tài)涵養(yǎng)力度持續(xù)加大，綠色發(fā)展態(tài)勢保持良好。
一是生態(tài)環(huán)境品質明顯提升。通過持續(xù)實施百萬畝造林綠化、京津風沙源治理、永定河綜合治理和生態(tài)修復等重點工程，全面實施清潔空氣行動計劃，全面落實河長制等，2017年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)7區(qū)PM2.5年均濃度除個別區(qū)外均低于全市平均水平；森林覆蓋率達到53.25%，比全市高10.25個百分點；人均公園綠地面積25.9平方米，比全市高60%。
二是重大活動帶動國內國際影響力不斷提升。高質量服務保障了“一帶一路”高峰論壇、APEC等國際交往活動，精心籌辦2019年北京世園會、2020年世界休閑大會、2022年北京冬奧會等國際級重大活動，區(qū)域內的長城文化帶、西山-永定河文化帶的發(fā)展進一步促進中華文化的廣泛傳播和弘揚。
三是綠色發(fā)展奠定良好基礎。2012-2017年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)地區(qū)生產總值平穩(wěn)增長，年均增速8.5%左右，三次產業(yè)結構由7.8∶46.2∶46優(yōu)化為3.9∶43.2∶52.9。各區(qū)嚴把產業(yè)準入關，制定并嚴格執(zhí)行新增產業(yè)禁限目錄，對不符合功能定位的企業(yè)堅決不予注冊。中關村各區(qū)分園積極引進符合功能定位、占地少、能耗低、附加值高的重大產業(yè)項目，逐步培育壯大各具特色的主導產業(yè)。
(二)新時代生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)對首都發(fā)展具有重要意義
生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在新一版北京城市總體 規(guī)劃 的城市空間布局中處于壓軸的位置，地位和作用十分重要。近年來北京市采取的措施以及這個文件等系列政策的出臺是習近平生態(tài)文明思想、“綠水青山就是金山銀山”理念在京華大地上的生動實踐，對新時代首都推進高質量發(fā)展具有重要意義。
一是落實“四個中心”戰(zhàn)略定位、提升“四個服務”水平的重要內容。習近平總書記兩次視察北京以及對北京的系列重要講話，對北京的生態(tài)環(huán)境資源狀況十分重視，多次作出重要指示。北京要做好“四個服務”，其中一個重要內容就是要為中央黨政軍領導機關、為國際交往活動、為廣大人民群眾提供優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)就是提供生態(tài)產品和生態(tài)服務的主要載體。同時，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)也已經并將進一步在承擔“四個中心”戰(zhàn)略定位中發(fā)揮更大的作用，國際交往活動、懷柔科學城及中關村科技園區(qū)、長城文化帶和西山-永定河文化帶等承擔的文化、國際交往、科技創(chuàng)新等首都功能項目和活動已經在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)加快布局。
二是為建設國際一流的和諧宜居之都奠定堅實的生態(tài)環(huán)境基礎。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)占全市面積的三分之二以上，承載著厚重的歷史文化和美麗的綠水青山，是首都重要的生態(tài)屏障和水源保護地，是保障首都可持續(xù)發(fā)展的關鍵區(qū)域。
三是重大的民生關切。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是首都人民的大氧吧和后花園，是市民農事體驗、旅游度假、健康養(yǎng)生的好去處，是民生關注的重點。
四是首都北京要堅持改革創(chuàng)新，積極探索生態(tài)文明建設的好經驗好做法，在京華大地形成“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐，為全國生態(tài)文明建設貢獻北京經驗。
五是要深入落實京津冀協(xié)同戰(zhàn)略，從更大空間統(tǒng)籌推進京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設。
我們也要客觀看到，盡管多年持續(xù)的努力取得了顯著發(fā)展成效，但與中央的部署、新一版北京城市總體 規(guī)劃 的目標、市委市政府的新要求相比，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在生態(tài)保護力度、生態(tài)環(huán)境質量、綠色產業(yè)發(fā)展、生態(tài)富民路徑、城市服務能力等方面還存在不足，還需要在以往基礎上，進一步完善體制機制，有效解決政策機制“瓶頸”，提高各項政策措施的覆蓋面和有效性。
二、主要內容和特點
《實施意見》提出了五個方面16項政策措施，可以用“一個總體要求、三個關鍵詞”簡要歸納其主要內容，也是亮點。“一個總體要求”包括：做好四個堅持、圍繞兩個功能組織、建設三個區(qū)。“三個關鍵詞”包括：頭等大事、不吃虧能受益、宜居宜業(yè)宜游綠色發(fā)展。
(一)總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真貫徹習近平總書記對北京重要講話精神，深入落實《北京城市總體 規(guī)劃 (2016年—2035年)》，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，順應人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的新期待，將保障首都生態(tài)安全作為主要任務，堅持加強保護不斷提高生態(tài)環(huán)境容量和質量，堅持綠色發(fā)展不斷增強內生發(fā)展動力，堅持服務民生不斷縮小基礎設施建設水平和公共服務能力差距，堅持改革引領不斷完善制度保障體系，統(tǒng)籌實施“兩山三庫五河”生態(tài)保護(“兩山”指北部燕山、西部西山，“三庫”指密云水庫、官廳水庫、懷柔水庫，“五河”指東部泃河、北部潮白河、中部北運河、西部永定河、西南部拒馬河)，系統(tǒng)推進“一城兩帶多園”綠色發(fā)展(“一城”指懷柔科學城，“兩帶”指長城文化帶、西山—永定河文化帶，“多園”指中關村科技園區(qū)各區(qū)分園、雁棲湖國際會都、2019年北京世園會、2022年北京冬奧會、2020年世界休閑大會等功能園區(qū)和綠色產業(yè)園區(qū))，走出一條特色化、品牌化、差異化的高質量發(fā)展之路，著力將生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設成為展現(xiàn)北京美麗自然山水和歷史文化的典范區(qū)、生態(tài)文明建設的引領區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的綠色發(fā)展示范區(qū)。
(二)頭等大事
“頭等大事”指守護好綠水青山是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的頭等大事。
一是嚴守生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界。圍繞建設生態(tài)文明建設的引領區(qū)，強調按照“兩線三區(qū)”進行 規(guī)劃 建設管理，抑制不顧條件的盲目發(fā)展沖動，確保區(qū)域生態(tài)空間只增不減、土地開發(fā)強度只降不升。
二是加強多元主體共建共治共享。市級財政資金、市政府固定資產投資等政府資金繼續(xù)加大投入。通過設立綠色發(fā)展基金、發(fā)行綠色債券等方式吸引社會廣泛參與。
三是堅持山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想，推進高水平的生態(tài)涵養(yǎng)保護，全面推進各區(qū)創(chuàng)建國家森林城市，逐步構建各區(qū)城區(qū)綠化隔離體系，繼續(xù)實施新一輪百萬畝造林綠化，到2020年建設和恢復濕地3萬畝以上。
四是強化考核的導向和激勵作用。明確提出了環(huán)境保護、生態(tài)建設、減量發(fā)展、就業(yè)增收、城市服務、創(chuàng)新開放等6個方面21個考核指標，其中體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保、資源能源節(jié)約的指標達到14個，占總指標數(shù)的67%(2014—2017年每年占比僅35%左右)。
(三)不吃虧、能受益
“不吃虧、能受益”就是“不讓保護生態(tài)環(huán)境的吃虧”，保障好生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的基本權益和發(fā)展權益。
一是讓看山人、護林員、保水員“不吃虧、能受益”。我市制定了很多生態(tài)保護補償方面的政策，2018年又出臺了《關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，將通過動態(tài)調整機制讓看山、護林、保水的人民群眾實現(xiàn)綠崗就業(yè)增收。
二是讓符合功能定位的企業(yè)“不吃虧、能受益”。比如，對從事節(jié)能技改的企業(yè)給予每噸標準煤600元(工業(yè)企業(yè))或800元(非工業(yè)企業(yè))的市級補助。對從事資源節(jié)約、環(huán)境友好型產業(yè)的企業(yè)予以鼓勵支持，在綠色金融、優(yōu)惠政策等方面給予保障。
三是讓生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)政府做生態(tài)涵養(yǎng)“不吃虧、能受益”。按照保障基本運行、強化主導功能、規(guī)范資金使用的原則，加大市級轉移支付力度，這里有一個機制創(chuàng)新，那就是將市級生態(tài)類政策和資金統(tǒng)籌起來，市級資金以一般轉移支付方式給各區(qū)，由區(qū)里統(tǒng)籌使用市級支持資金，增強區(qū)里的自主權；同時也建立考評機制，將市級資金分配方案與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)考評結果掛鉤，增強各區(qū)落實主導功能的能力。
四是通過各區(qū)結對協(xié)作，讓生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)“不吃虧、能受益”。推動結對區(qū)制定結對協(xié)作框架，細化實化生態(tài)建設、產業(yè)發(fā)展、公共服務等領域的工作方案，加強資源互補、共建共享。提出建立跨區(qū)橫向轉移支付制度，結對區(qū)通過直接給予財政資金，或通過支持引導綠色產業(yè)項目落地、提升公共服務能力等多種形式，對門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)的支持規(guī)模每年不低于1億元，對房山區(qū)(山區(qū))、昌平區(qū)(山區(qū))的支持規(guī)模每年不低于0.5億元。
五是不讓干事創(chuàng)業(yè)的干部人才受委屈。比如選派熟悉生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展的干部進入?yún)^(qū)級領導班子，選派生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)優(yōu)秀年輕干部到市級機關掛職，完善在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)工作的交流干部交通、住宿等方面保障措施，大力推行職務與職級并行等工作制度，通過相關舉措激勵干部安心基層、擔當作為。
(四)宜居宜業(yè)宜游綠色發(fā)展
一是功能引領。相對于以前的功能分區(qū)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)去掉了“發(fā)展”二字，但不是不要發(fā)展，而是要實現(xiàn)更高質量的發(fā)展；不考核GDP，不是不要GDP，而是要綠色GDP，要建設成為綠色發(fā)展的示范區(qū)。宜居宜業(yè)宜游正是實現(xiàn)高質量綠色發(fā)展的應有之義，也是北京建設國際一流和諧宜居之都的重要基礎。圍繞首都“四個中心”戰(zhàn)略定位，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)將進一步承接和補充綠色發(fā)展的功能和產業(yè)，提高發(fā)展質量。門頭溝區(qū)要挖掘整合歷史村落資源，提升京西古道品牌，推動文化旅游康養(yǎng)和戶外運動產業(yè)發(fā)展。平谷區(qū)要以籌辦2020年世界休閑大會為契機，推動特色休閑旅游產業(yè)發(fā)展。懷柔區(qū)要以懷柔科學城、雁棲湖國際會都建設為契機，推動綠色創(chuàng)新引領的高端科技文化發(fā)展。密云區(qū)要把保水作為首要責任，協(xié)同做好懷柔科學城建設，推動特色農業(yè)與旅游休閑產業(yè)融合發(fā)展。延慶區(qū)要抓住籌辦2019年北京世園會、2022年北京冬奧會歷史機遇，推動冰雪運動和園藝產業(yè)發(fā)展。房山區(qū)(山區(qū))要統(tǒng)籌歷史文化和地質遺跡資源，推動國際旅游休閑產業(yè)發(fā)展。昌平區(qū)(山區(qū))要統(tǒng)籌歷史文化和生態(tài)農業(yè)資源，推動文化旅游和生態(tài)休閑產業(yè)發(fā)展。
二是減量發(fā)展。通過持續(xù)實施的疏解整治促提升專項行動，一般制造業(yè)、低小散亂企業(yè)等將加快退出，在建設用地和開發(fā)強度減量約束下，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)將騰籠換鳥，實現(xiàn)更加節(jié)約集約高效高質量的發(fā)展。比如，懷柔區(qū)疏解騰退一般制造業(yè)企業(yè)擴建101中學高中部，更好地服務懷柔科學城建設。
三是共享發(fā)展?！秾嵤┮庖姟肪褪且粋€民生大禮包，包括一批生態(tài)(新一輪百萬畝造林綠化)、交通(市郊鐵路、淺山公路環(huán)線)、學校(每個區(qū)有高等學校)、醫(yī)院(每個區(qū)有1所三級醫(yī)院)、文化(長城文化帶、西山—永定河文化帶建設)等項目和投入。
總體看，《實施意見》具有三個“突出”特點：一是突出功能導向，圍繞首都“四個中心”戰(zhàn)略定位，突出生態(tài)保護和綠色發(fā)展的主導功能，將保障首都生態(tài)安全作為主要任務，堅持加強保護不斷提高生態(tài)環(huán)境容量和質量，同時堅持綠色發(fā)展不斷增強內生發(fā)展動力。二是突出實用管用，提出的健全生態(tài)保護補償機制、持續(xù)加大投入力度、建立完善結對協(xié)作機制、加強干部人才保障、完善考評指標體系等五個方面16項政策都是實用管用的招，都具有很強的可操作性，都要落到實處。三是突出獎懲并舉，既有市級財政轉移支付，又有各區(qū)橫向轉移支付，激勵政策和資金都充分給予了保障，在此基礎上，又強調了投入與考評績效掛鉤，做得好的多給，做得不好的少給或不給，落實不力的、出現(xiàn)問題的還要問責追責，相當于給生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)同時注打“強心針”和“預防針”，促其保持定力、落實定位。
三、下一步工作安排
為保障《實施意見》貫徹落實，取得實效，我們有責任分工、有考評機制、有定期督辦。要求各責任單位要按分工 研究 出臺具體措施。相關區(qū)委、區(qū)政府要堅持黨政同責，主動抓好落實。市委辦公廳、市政府辦公廳、市發(fā)展改革委要加強工作督辦，每年對執(zhí)行情況進行評估通報。
《實施意見》重在落實。相信在全市各方面，尤其是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各方面眾志成城的努力奮斗下，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)一定能夠建成展現(xiàn)北京美麗自然山水和歷史文化的典范區(qū)、生態(tài)文明建設的引領區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的綠色發(fā)展示范區(qū)。
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