一、起草背景
中央出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。從本市情況看，行政執(zhí)法單位對(duì)行政執(zhí)法決定實(shí)施法制審核的情況總體不均衡。在開(kāi)展法制審核的行政執(zhí)法單位中，存在著法制審核的范圍不盡一致、實(shí)施主體不完全統(tǒng)一，法制審核程序也不盡相同等情況。
因此，本市有必要出臺(tái)統(tǒng)一的重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，推動(dòng)、完善、規(guī)范本市重大行政執(zhí)法決定法制審核工作的落實(shí)。
二、主要內(nèi)容
?。ㄒ唬┙缍酥卮笮姓?zhí)法決定的范圍
目前，對(duì)于重大行政執(zhí)法決定尚無(wú)法定概念，為此《意見(jiàn)》根據(jù)本市實(shí)際情況，按照“循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)、詳略結(jié)合”的原則，對(duì)重大行政執(zhí)法決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“執(zhí)法決定”）的范圍進(jìn)行了界定，主要分為三類(lèi)：一是為了公共利益的需要，主要是國(guó)有土地上房屋征收決定、撤回行政許可決定等?！秶?guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定，為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，符合一定情形，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定?！缎姓S可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，可以撤回已生效的行政許可。為了公共利益的需要而作出的行政執(zhí)法決定往往都較為重要，因此，有必要通過(guò)法制審核的方式確保決定的合法性和合理性。二是涉及當(dāng)事人較大利益的。如符合聽(tīng)證條件的行政處罰決定，除立即代履行和加處罰款和滯納金以外的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定等。一般而言，涉及聽(tīng)證的行政執(zhí)法決定會(huì)涉及當(dāng)事人的較大利益。如《行政處罰法》規(guī)定，聽(tīng)證的適用條件是行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照等。法制審核有利于保障當(dāng)事人權(quán)益。而將大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行決定納入執(zhí)法決定的范圍，主要是考慮行政強(qiáng)制執(zhí)行的效果是對(duì)當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪，應(yīng)當(dāng)慎重決定。三是超越法定裁量幅度的，主要是減輕行政處罰決定等。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，滿(mǎn)足一定條件的情形下，行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰。由于減輕處罰決定是一種低于法定裁量幅度的處罰決定。行政執(zhí)法單位如適用不當(dāng)，可能會(huì)產(chǎn)生較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，因此需要法制審核予以把關(guān)。
?。ǘ┟鞔_了審核機(jī)構(gòu)和審核人員要求
法制審核應(yīng)當(dāng)遵循“辦、審分離”的原則，以保障法制審核的獨(dú)立判斷。因此，《意見(jiàn)》明確了法制審核的審核機(jī)構(gòu)是行政執(zhí)法單位的法制機(jī)構(gòu)。此外，考慮到目前部分區(qū)以下的行政執(zhí)法單位并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法制機(jī)構(gòu)，《意見(jiàn)》明確，沒(méi)有法制機(jī)構(gòu)的，行政執(zhí)法單位可以指定除經(jīng)辦部門(mén)以外的機(jī)構(gòu)作為審核機(jī)構(gòu)。
法制審核人員的業(yè)務(wù)能力是法制審核質(zhì)量的保障，因此《意見(jiàn)》對(duì)法制審核人員作出了要求。一是要求審核人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力，二是明確法制審核必要時(shí)也可以邀請(qǐng)政府法律顧問(wèn)共同參與。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，本市印發(fā)了《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問(wèn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府及其工作部門(mén)普遍建立政府法律顧問(wèn)制度。政府法律顧問(wèn)參與法制審核有利于提高法制審核水平，發(fā)揮其推進(jìn)依法行政的作用。
?。ㄈ┚唧w化了審核內(nèi)容
不同的執(zhí)法決定既具有作為執(zhí)法行為的一般共性要件，又具有各自不同的特點(diǎn)，因此，《意見(jiàn)》在確定法制審核內(nèi)容時(shí)，兼顧了共性與個(gè)性?xún)蓚€(gè)方面。在共性方面，主要包括對(duì)管轄權(quán)、執(zhí)法主體資格、依據(jù)、程序、理由、事實(shí)認(rèn)定及證據(jù)、救濟(jì)途徑告知等的審核。在個(gè)性方面，主要是針對(duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制執(zhí)行、國(guó)有土地上房屋征收等四類(lèi)決定的具體情形，分別規(guī)定了不同的審核內(nèi)容。
（四）規(guī)范了審核的程序以及審核意見(jiàn)處理方式
首先，《意見(jiàn)》明確了審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為事前審核，即法制審核應(yīng)在執(zhí)法決定作出前進(jìn)行。其次，《意見(jiàn)》規(guī)定了審核意見(jiàn)的類(lèi)型，即審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審核情況，分別作出通過(guò)或者不通過(guò)的書(shū)面審核意見(jiàn)，其中不通過(guò)的還應(yīng)說(shuō)明理由。最后，《意見(jiàn)》對(duì)審核意見(jiàn)，分別明確了三種處理方式。一是對(duì)于法制審核通過(guò)的，由經(jīng)辦部門(mén)直接將法制審核意見(jiàn)和相關(guān)材料一并報(bào)請(qǐng)行政執(zhí)法單位決定。二是對(duì)于法制審核不通過(guò)的，則經(jīng)辦部門(mén)需根據(jù)法制審核意見(jiàn)進(jìn)行補(bǔ)充材料或者改正后，再將法制審核意見(jiàn)、采納情況與相關(guān)材料一并報(bào)請(qǐng)行政執(zhí)法單位決定。需要說(shuō)明的是，前述兩種情況如需行政執(zhí)法單位負(fù)責(zé)人集體討論的，還需集體討論決定。三是考慮到個(gè)別情況下，經(jīng)辦部門(mén)對(duì)審核機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)有不同看法，如無(wú)法取得一致，則根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，應(yīng)報(bào)請(qǐng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定是否通過(guò)法制審核。
?。ㄎ澹┟鞔_了四項(xiàng)相關(guān)制度
與法制審核制度相配套，《意見(jiàn)》要求建立四項(xiàng)制度。一是立卷歸檔制度。為了使法制審核過(guò)程留痕備查，行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)將法制審核意見(jiàn)作為歸檔材料，與相關(guān)材料一并立卷歸檔。二是監(jiān)督檢查制度。主要通過(guò)案卷評(píng)查和執(zhí)法檢查等手段，對(duì)行政執(zhí)法單位法制審核落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。三是評(píng)議考核制度。行政執(zhí)法評(píng)議考核是評(píng)價(jià)行政執(zhí)法工作情況、檢驗(yàn)行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員是否正確行使執(zhí)法職權(quán)和全面履行法定義務(wù)的重要機(jī)制，因此將法制審核工作的情況作為行政執(zhí)法評(píng)議考核的內(nèi)容。四是責(zé)任追究制度，即對(duì)于應(yīng)當(dāng)提交法制審核而未提交的，或者其他不履行法制審核職責(zé)等行為，構(gòu)成玩忽職守、貽誤工作的，按照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定，追究相關(guān)人員責(zé)任。
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