《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2018 〕 64號(hào)）已于近期發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，現(xiàn)解讀如下：
一、 制定背景
隨著新型工業(yè)化、城市化的深入推進(jìn)，我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡之間的矛盾日益突出，耕地保護(hù)面臨多重壓力。我省“七山一水二分田”的資源稟賦，以及當(dāng)前更加嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡政策和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，決定了我們不能再走一方面建設(shè)占用平原優(yōu)質(zhì)耕地，另一方面在山坡和灘涂上造田造地的老路子，需要充分利用和開(kāi)發(fā)較為豐富的山地特別是低丘緩坡資源，解決用地兩難問(wèn)題。2015年，按照省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)要求，我省組織實(shí)施了“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)三年努力，探索建立“開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，建設(shè)與環(huán)境融合”的坡地開(kāi)發(fā)利用新機(jī)制，走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的生態(tài)型土地利用管理新路子。“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)釋放出制度紅利，形成了山區(qū)農(nóng)民、政府和投資者多方共贏的良好局面。試點(diǎn)相關(guān)政策也受到基層的普遍歡迎，各地普遍要求將相關(guān)政策面上推開(kāi)。2018年，省委省府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》（浙委發(fā)〔2018〕10號(hào)），明確要求“深入推進(jìn)‘坡地村鎮(zhèn)’建設(shè)，健全長(zhǎng)效管理機(jī)制”。為推廣復(fù)制試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，更加科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用山地資源，使試點(diǎn)政策成為普惠政策，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。在充分調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)省政府同意，省政府辦公廳制定出臺(tái)了《意見(jiàn)》。
二、主要內(nèi)容及政策創(chuàng)新點(diǎn)
《意見(jiàn)》共分5個(gè)部分。主要針對(duì)低丘緩坡地資源開(kāi)發(fā)利用的“為什么要搞、搞些什么、怎么來(lái)搞”三個(gè)基本問(wèn)題，明確了總體目標(biāo)、基本原則、利用政策、管理要求、保障措施等內(nèi)容，對(duì)如何科學(xué)合理開(kāi)發(fā)低丘緩坡資源，深入推進(jìn)生態(tài)“坡度村鎮(zhèn)”建設(shè)進(jìn)行了頂層制度設(shè)計(jì)，確保工作高質(zhì)高效開(kāi)展。
第一部分：總體目標(biāo)?！兑庖?jiàn)》圍繞“做什么、怎么做”的問(wèn)題，闡述了推進(jìn)全省低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用工作的總體目標(biāo)。即深入貫徹落實(shí)黨的十九大和省第十四次黨代會(huì)精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)低丘緩坡高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護(hù)生態(tài)、促發(fā)展，建設(shè)房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)更加有效、用地保障更為有力、村鎮(zhèn)建設(shè)更顯特色、生態(tài)環(huán)境更具質(zhì)量，為我省“兩個(gè)高水平”建設(shè)提供重要資源要素保障。
第二部分：基本原則?！兑庖?jiàn)》要求在生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”開(kāi)發(fā)利用中必須始終堅(jiān)守“科學(xué) 規(guī)劃 ，合理選址；保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌推進(jìn)；因地制宜，高效利用；規(guī)范管理，有序開(kāi)發(fā)。”的四項(xiàng)工作原則。
第三部分：創(chuàng)新政策。《意見(jiàn)》圍繞生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中普遍關(guān)心的“如何落地建設(shè)、如何保護(hù)生態(tài)、如何保障權(quán)益、如何項(xiàng)目供地和如何確權(quán)發(fā)證”等問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新、政策優(yōu)化。一是“多規(guī)合一、精細(xì)用地”，即做好相關(guān) 規(guī)劃 的互動(dòng)銜接工作，確保項(xiàng)目建設(shè)用地空間布局能夠順利落地。這一政策，主要是破解建設(shè)項(xiàng)目“能不能落地”的難題。二是“點(diǎn)狀布局、垂直開(kāi)發(fā)”，建筑應(yīng)按照依山順勢(shì)、錯(cuò)落有致、間距適宜的要求進(jìn)行點(diǎn)狀布局，允許建設(shè)用地按建筑落地面積進(jìn)行單宗地開(kāi)發(fā)或多宗地組合開(kāi)發(fā)。這一政策，主要是破解生態(tài)環(huán)境“能不能保護(hù)”的難題。三是“征轉(zhuǎn)分離、分類(lèi)管理”，允許按照“建多少、轉(zhuǎn)多少”的原則，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收或土地流轉(zhuǎn)手續(xù)。這一政策，主要是破解各利益方“能不能維權(quán)”的難題。四是“點(diǎn)面結(jié)合、差別供地”，對(duì)實(shí)施點(diǎn)狀布局單體開(kāi)發(fā)的，可以按建設(shè)地塊單獨(dú)供地，實(shí)施點(diǎn)狀布局整體開(kāi)發(fā)的，可以按建設(shè)地塊整體組合供地。這一政策，主要是破解建設(shè)項(xiàng)目“能不能供地”的難題。五是“以宗確權(quán)、一證多地”，對(duì)單個(gè)地塊供地的，可以以地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證；對(duì)各地塊組合供地的，可以以各地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記，按地塊不同 規(guī)劃 用途或產(chǎn)權(quán)管理需要，可以核發(fā)多宗地一本證書(shū)或單宗地一本證書(shū)。這一政策，主要是破解建設(shè)用地“能不能發(fā)證”的難題。
第四部分：開(kāi)發(fā)要求?！兑庖?jiàn)》圍繞生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”項(xiàng)目“可在何處建設(shè)、由誰(shuí)來(lái)審核準(zhǔn)入、如何監(jiān)管開(kāi)發(fā)建設(shè)”等問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：一是嚴(yán)格開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，即嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)利用范圍，明確開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)在符合相關(guān) 規(guī)劃 要求的前提下，應(yīng)選址在坡度6度以下25度以下低丘緩坡非耕地范圍內(nèi)，做到科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用。明確開(kāi)發(fā)建設(shè)要符合生態(tài)保護(hù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，并建立開(kāi)發(fā)利用負(fù)面清單，做到安全可續(xù)開(kāi)發(fā)利用。這個(gè)要求，是解決項(xiàng)目選址與生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題。二是嚴(yán)格開(kāi)發(fā)建設(shè)核準(zhǔn)。即建立低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目部門(mén)聯(lián)合立項(xiàng)審查制度，明確低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用涉及相關(guān)項(xiàng)目用地的審批程序和要求。這個(gè)要求，是解決開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由誰(shuí)來(lái)核準(zhǔn)、怎樣審批的問(wèn)題。三是嚴(yán)格開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管，即明確實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保生態(tài)保護(hù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等措施全面落實(shí)，防治開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中次生災(zāi)害發(fā)生。同時(shí)，在滿(mǎn)足特定條件下，允許對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中確需調(diào)整建設(shè)地塊進(jìn)行調(diào)整。這個(gè)要求，是解決如何確保安全有序開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。
第五部分：保障措施?！兑庖?jiàn)》圍繞生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)“如何加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、如何落實(shí)項(xiàng)目配套建設(shè)和如何評(píng)估實(shí)績(jī)成效”等問(wèn)題，提出三點(diǎn)明確要求：一是加強(qiáng)組織保障，要求建立政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制，明確規(guī)定了國(guó)土、農(nóng)村工作綜合、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)因工作落實(shí)不到位，造成低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用安全責(zé)任事故的單位和個(gè)人，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，以創(chuàng)造“部門(mén)互動(dòng)、責(zé)任同擔(dān)、成果共享”的工作氛圍。這個(gè)要求，是解決以往在試點(diǎn)工作中組織協(xié)調(diào)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)不夠到位的問(wèn)題。二是加大配套建設(shè)，明確要求加大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保開(kāi)發(fā)項(xiàng)目能夠順利實(shí)施和使用安全。對(duì)開(kāi)發(fā)為村莊建設(shè)用地的，要統(tǒng)籌整合各項(xiàng)政策資金，做好項(xiàng)目區(qū)內(nèi)外公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)開(kāi)發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游項(xiàng)目用地的，要結(jié)合農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工作，統(tǒng)籌落實(shí)“三通”配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這個(gè)要求，是解決低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施配套較為薄弱的問(wèn)題。三是做好績(jī)效評(píng)估，明確要求建立低丘緩坡地資源開(kāi)發(fā)利用績(jī)效評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)跟蹤指導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)管及結(jié)果反饋工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、 研究 解決問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范完善政策，確保低丘緩坡地資源高質(zhì)量開(kāi)發(fā)利用。這個(gè)要求，是解決可持續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)問(wèn)題。
《意見(jiàn)》還對(duì)一些在生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作中遇到的四個(gè)突出問(wèn)題做出了明確規(guī)定：一是針對(duì)低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目大部分選址在土地利用總體 規(guī)劃 確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的實(shí)際問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確可以使用 規(guī)劃 新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)申報(bào)土地利用總體 規(guī)劃 落實(shí)方案；二是針對(duì)在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)項(xiàng)目所涉及建設(shè) 規(guī)劃 問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確可以依據(jù)經(jīng)市、縣（市）政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目選址論證報(bào)告或控制性詳細(xì) 規(guī)劃 ，劃定項(xiàng)目建設(shè)用地紅線，出具 規(guī)劃 設(shè)計(jì)條件；三是針對(duì)生態(tài)保留用地管理問(wèn)題，《意見(jiàn)》在原試點(diǎn)政策規(guī)定的“征轉(zhuǎn)分離”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確可以根據(jù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)需要，在嚴(yán)格控制用地范圍和規(guī)模的前提下，依法辦理土地征收手續(xù)（基本農(nóng)田除外），按國(guó)有農(nóng)用地管理；依法辦理集體土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。四是針對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確可以按照建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)的要求，嚴(yán)格控制建筑層高和密度。
三、適用范圍
本《意見(jiàn)》適用于指導(dǎo)各市、縣（市、區(qū)）人民政府和省級(jí)有關(guān)部門(mén)開(kāi)展低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用工作。
四、解讀機(jī)關(guān)
浙江省國(guó)土資源廳
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