一、制定《辦法》的必要性
近年來(lái)，江蘇省堅(jiān)持“深水深用、節(jié)約高效、合理利用、有序開(kāi)發(fā)”的方針，逐步提高港口岸線的利用效率和綜合效益。全省港口綜合通過(guò)能力、貨物吞吐量、萬(wàn)噸級(jí)以上泊位數(shù)、億噸大港數(shù)等指標(biāo)連續(xù)多年全國(guó)第一，有力促進(jìn)了江蘇省工業(yè)化、國(guó)際化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，服務(wù)帶動(dòng)了中西部地區(qū)發(fā)展。但是，隨著國(guó)家大力實(shí)施“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大戰(zhàn)略，江蘇省加快推進(jìn)區(qū)域港口一體化發(fā)展，合理利用和保護(hù)港口岸線顯得十分迫切，同時(shí)，對(duì)照國(guó)家和部省有關(guān)要求，江蘇省港口岸線管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，亟需通過(guò)制定管理辦法，進(jìn)一步提升港口岸線利用的綜合效益和管理水平，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
一是“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，要求充分發(fā)揮好港口岸線的支撐作用。2016年1月5日，習(xí)近平總書(shū)記在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上明確指出，要“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”、“要優(yōu)化已有岸線使用效率，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等融為一體”，這為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展指明了方向，也對(duì)加強(qiáng)港口岸線保護(hù)和提高港口岸線利用效率和效能提出了明確要求。位于“一帶一路”交匯點(diǎn)和長(zhǎng)江黃金水道龍頭區(qū)段的江蘇，對(duì)港口的發(fā)展有著更為迫切的現(xiàn)實(shí)要求。為服務(wù)對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略，省委、省政府提出了“五個(gè)區(qū)”的戰(zhàn)略定位，著力打造長(zhǎng)江南京以下江海聯(lián)運(yùn)港區(qū)，與連云港港、南京港、太倉(cāng)港等共同形成“一區(qū)三港”的格局，成為江蘇港口服務(wù)支撐戰(zhàn)略的重點(diǎn)。岸線是港口開(kāi)發(fā)的前提，如果沒(méi)有足夠的、高效利用的港口岸線支撐，“一區(qū)三港”的發(fā)展空間必然受限。因此，從服務(wù)支撐國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)看，必須充分發(fā)揮港口岸線有限資源的支撐作用。
二是推進(jìn)區(qū)域港口一體化發(fā)展、提升港口綜合競(jìng)爭(zhēng)力，要求更加有效整合和利用好港口岸線。當(dāng)前，江蘇省港口已步入通過(guò)一體化發(fā)展提升綜合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展階段。交通運(yùn)輸部把江蘇沿江港口一體化發(fā)展作為全國(guó)交通運(yùn)輸 行業(yè) 九大改革試點(diǎn)之一，要求江蘇試點(diǎn)推進(jìn)港口岸線等資源整合， 研究 制定港口岸線管理辦法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立港口岸線的準(zhǔn)入、退出機(jī)制等。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視，要求加快推進(jìn)沿江港口區(qū)域一體化發(fā)展，推進(jìn)港口岸線、經(jīng)營(yíng)等資源整合，提升港口綜合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，從服務(wù)推進(jìn)區(qū)域港口一體化發(fā)展來(lái)看，必須加強(qiáng)港口岸線的整合、利用和保護(hù)。
三是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求充分利用好港口岸線資源配置的基礎(chǔ)性作用。2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)新常態(tài)”的戰(zhàn)略判斷，省委、省政府和交通運(yùn)輸部都把結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前及今后一個(gè)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)和 行業(yè) 發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前，江蘇省港口發(fā)展過(guò)程中也存在著綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、現(xiàn)代化發(fā)展水平不高、效率效益不高等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。港口岸線是具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和稀缺性的資源，將有限的資源向更加集約、高效、現(xiàn)代化的港口設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行配置，能夠有效推進(jìn)港口的結(jié)構(gòu)性改革。因此，推進(jìn)港口供給側(cè)改革，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，也要求通過(guò)制定辦法，加強(qiáng)港口岸線管理，發(fā)揮好港口岸線資源配置的宏觀調(diào)控功能。
四是港口岸線利用和管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，要求加快完善港口岸線管理制度。首先，江蘇省港口岸線管理范圍和主體需進(jìn)一步明確，部分地方港口管理部門(mén)對(duì)法律法規(guī)賦予的管理主體地位履行不到位，港口岸線管理范圍與海洋與漁業(yè)、水利、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)存在一定程度交叉且相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。其次，港口岸線配置不盡合理，“多占少用”、“占而不用”等不合理利用情況仍然存在，貨主碼頭占用港口岸線過(guò)多且效率不高。第三，港口岸線事中事后監(jiān)管機(jī)制不完善，“未批先建”、“批而不建”等違法違規(guī)行為未能得到有效遏制，且港口岸線退出機(jī)制不健全，低效利用的港口岸線難以及時(shí)整合退出。這些問(wèn)題的存在，迫切要求進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制定并實(shí)施有針對(duì)性的港口岸線管理辦法切實(shí)加以解決。
此外，交通運(yùn)輸部和國(guó)家發(fā)改委已于2012年聯(lián)合頒布了《港口岸線使用審批管理辦法》，福建、浙江、安徽、上海等兄弟省市近年來(lái)也陸續(xù)出臺(tái)了規(guī)范港口岸線管理的辦法和意見(jiàn)。因此，為進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇省港口岸線管理，充分利用好有限的港口岸線資源，為國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和區(qū)域港口一體化發(fā)展提供更大的支撐，制定《辦法》十分必要。
二、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共30條，主要內(nèi)容體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：
（一）關(guān)于《辦法》適用范圍和管理主體?！掇k法》第二條規(guī)定了本《辦法》的適用范圍是本省行政區(qū)域內(nèi)港口岸線的管理，并明確界定了“港口岸線”的范圍和“港口總體 規(guī)劃 ”的定義。《辦法》第四條明確了港口岸線有關(guān)行政管理部門(mén)的管理職責(zé)，理順了港口岸線管理相關(guān)部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，包括省交通運(yùn)輸主管部門(mén)、市縣港口管理部門(mén)以及發(fā)展與改革等有關(guān)部門(mén)的管理職責(zé)。
（二）關(guān)于港口岸線的利用和保護(hù)?！掇k法》第三條明確了港口岸線的利用原則和導(dǎo)向?！掇k法》第五條規(guī)定了需要同時(shí)占用土地、港口岸線和水域的建設(shè)項(xiàng)目的管理要求?！掇k法》第六條創(chuàng)新性提出市縣港口管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定港口岸線整合利用5年 規(guī)劃 ，指導(dǎo)港口岸線整合與利用的有序開(kāi)展?！掇k法》第七條至第十條規(guī)定了港口岸線使用的許可程序，其中港口深水岸線的使用許可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理?！掇k法》第十一條強(qiáng)化了港口建設(shè)項(xiàng)目和港口岸線利用的有關(guān)要求?！掇k法》第十二條、第十三條、第十四條、第二十四條、第二十五條明確了港口岸線許可延期、許可變更、許可注銷等許可后續(xù)管理要求?！掇k法》第十五條規(guī)定了臨時(shí)港口設(shè)施使用港口岸線的相關(guān)要求。
（三）關(guān)于港口岸線使用事中事后監(jiān)管。《辦法》第十六條規(guī)定了港口資源管理信息系統(tǒng)的建立及使用要求?！掇k法》第十七條、第十八條規(guī)定了港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)體系的建立及使用要求?！掇k法》第十九條規(guī)定了港口岸線整合的導(dǎo)向和要求?！掇k法》第二十條規(guī)定了市縣港口管理部門(mén)在港口建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督職責(zé)。《辦法》第二十一條至第二十三條規(guī)定了港口岸線有關(guān)行政管理部門(mén)的監(jiān)督檢查職責(zé)，包括建立監(jiān)督檢查制度以及查處有關(guān)違法行為等?！掇k法》第二十六條至第二十九條明確了港口岸線使用及管理相關(guān)違法行為的法律責(zé)任。
三、《辦法》有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明
（一）關(guān)于港口岸線范圍的界定
《中華人民共和國(guó)港口法》《江蘇省港口條例》《港口岸線使用審批管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章雖然對(duì)港口岸線作出了相關(guān)規(guī)定，但對(duì)港口岸線的范圍界定比較原則，《辦法》第二條結(jié)合多年來(lái)江蘇省港口管理實(shí)踐，對(duì)港口岸線范圍進(jìn)行了明確界定，同時(shí)，對(duì)港口總體 規(guī)劃 的定義也進(jìn)行了明確，以避免在管理實(shí)踐中產(chǎn)生矛盾。按照《辦法》的界定，港口岸線是指“港口總體 規(guī)劃 范圍內(nèi)的岸線，包括維持港口設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)所需的相關(guān)水域與陸域”。港口總體 規(guī)劃 是指“依法經(jīng)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)、省人民政府或者設(shè)區(qū)的市人民政府批準(zhǔn)的港口總體 規(guī)劃 ”。
（二）關(guān)于港口岸線有關(guān)行政管理部門(mén)的職責(zé)
港口岸線管理涉及部門(mén)較多，相關(guān)管理部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系亟需通過(guò)法律條款進(jìn)行明確?！掇k法》第四條進(jìn)一步理順了港口岸線有關(guān)行政管理部門(mén)的職責(zé)關(guān)系，明確省交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管全省的港口岸線工作；設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府確定的港口行政管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱市縣港口管理部門(mén)）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的港口岸線管理工作；同時(shí)理順相關(guān)部門(mén)的職責(zé)關(guān)系，明確發(fā)展改革、海洋漁業(yè)、國(guó)土資源、城鄉(xiāng) 規(guī)劃 、水利、環(huán)境保護(hù)、海事、航道等有關(guān)部門(mén)，按照各自職責(zé)做好港口岸線管理的相關(guān)工作。
（三）關(guān)于港口岸線整合利用5年 規(guī)劃
江蘇省港口岸線使用中存在著部分地區(qū)偏離經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求過(guò)度超前使用港口岸線，或者因前期 研究 深度不夠盲目建設(shè)港口的問(wèn)題，導(dǎo)致了寶貴港口岸線資源的浪費(fèi)。《辦法》第六條規(guī)定市縣港口管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)港口總體 規(guī)劃 ，并結(jié)合港口發(fā)展實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，制定港口岸線整合利用5年 規(guī)劃 ，報(bào)港口所在地設(shè)區(qū)的市人民政府批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布。這項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定，旨在通過(guò) 規(guī)劃 引領(lǐng)，促進(jìn)港口岸線資源的有序整合和利用，同時(shí)，岸線整合利用5年 規(guī)劃 需經(jīng)港口所在地設(shè)區(qū)的市人民政府批準(zhǔn)，有利于市級(jí)層面對(duì)全市港口岸線整合與利用的統(tǒng)籌和控制。
（四）關(guān)于港口岸線使用許可程序
《辦法》第七條至第十條規(guī)定了港口岸線使用的許可程序，即需要使用港口岸線的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)港口法》《江蘇省港口條例》等法律法規(guī)規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。其中：申請(qǐng)使用港口深水岸線的，具體按照國(guó)家有關(guān)港口岸線使用許可規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)；申請(qǐng)使用沿海及內(nèi)河四級(jí)以上航道內(nèi)港口非深水岸線的，《辦法》第八條對(duì)應(yīng)當(dāng)提供的申請(qǐng)材料進(jìn)行了明確，其中第三項(xiàng)“港口岸線使用范圍、功能、岸線用于建設(shè)碼頭、泊位的規(guī)模等情況說(shuō)明材料”是指對(duì)港口岸線使用長(zhǎng)度、規(guī)模、功能和岸線利用可行性、必要性、合理性等的說(shuō)明和論證 分析 材料，有工可報(bào)告的可用工可報(bào)告作為說(shuō)明材料。
（五）關(guān)于港口岸線使用事中事后監(jiān)管
《辦法》主要從動(dòng)態(tài)監(jiān)管、建立監(jiān)管指標(biāo)體系和許可后續(xù)監(jiān)管等三方面進(jìn)行創(chuàng)新明確，增強(qiáng)操作性，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。一是加強(qiáng)港口岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)管，《辦法》第十六條規(guī)定港口管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立港口資源管理信息系統(tǒng)，旨在通過(guò)信息化手段，實(shí)行港口岸線動(dòng)態(tài)信息化管理。其中：全省港口資源管理信息系統(tǒng)由省交通運(yùn)輸主管部門(mén)統(tǒng)一建立，市縣港口管理部門(mén)通過(guò)港口資源管理信息系統(tǒng)辦理港口岸線使用許可，并根據(jù)岸線使用情況動(dòng)態(tài)更新相關(guān)信息。二是建立港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)體系?！掇k法》第十七條、第十八條規(guī)定省交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)體系，港口管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)港口岸線使用進(jìn)行評(píng)估并發(fā)布港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)，并依此開(kāi)展港口岸線管理工作?！掇k法》第十九條同時(shí)明確縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)不符合所在地港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)的碼頭進(jìn)行整合。鼓勵(lì)和支持通過(guò)產(chǎn)權(quán)重組等方式對(duì)利用效率連續(xù)3年達(dá)不到港口岸線利用監(jiān)管指標(biāo)的碼頭進(jìn)行整合。這些規(guī)定是針對(duì)當(dāng)前港口岸線評(píng)價(jià)管理以定性為主、缺乏定量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的情況下提出的一項(xiàng)創(chuàng)新工作內(nèi)容，主要是為了提升港口管理決策的科學(xué)性。三是規(guī)范港口岸線使用許可后續(xù)監(jiān)管。《辦法》第十四條規(guī)定因企業(yè)更名或者實(shí)際使用人發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)報(bào)港口岸線原許可機(jī)關(guān)依法辦理港口岸線使用許可變更手續(xù)。同時(shí)，《辦法》第二十一條還規(guī)定港口岸線有關(guān)行政管理部門(mén)要建立健全監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)定期檢查，查處港口岸線使用及管理中的違法行為。
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