河道管理?xiàng)l例的立法背景
水是一切生命的源泉，河道是水生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有防洪、調(diào)蓄、排澇、灌溉、供水、航運(yùn)等多種功能，對保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有十分重要的作用。江蘇省河湖眾多、水系發(fā)達(dá)，水域面積占國土面積的16.9%。全省有鄉(xiāng)級以上河道2萬多條，列入《江蘇省骨干河道名錄》的重要縣域以上河道727條；列入《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》的湖泊137個(gè)，湖泊水域面積6260平方公里，其中省管湖泊13個(gè)；在冊水庫901座，其中大中型水庫49座。豐沛的江河湖泊資源和多樣的水生態(tài)環(huán)境，是江蘇的特色和優(yōu)勢。保護(hù)好、利用好這些河湖資源，事關(guān)生態(tài)江蘇建設(shè)，事關(guān)江蘇經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展和人民福祉。隨著形勢的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，都對河道管理與保護(hù)提出了新的更高的要求，現(xiàn)行《江蘇省河道管理實(shí)施辦法》已不能適應(yīng)實(shí)際需要，亟需我們通過立法來貫徹落實(shí)相關(guān)法律、法規(guī)，亟需制定一部地方性法規(guī)強(qiáng)化全省河道管理。目前，江蘇省在水資源保護(hù)立法方面早已走在全國前列，已有水利工程管理?xiàng)l例、防洪條例、湖泊條例、水庫條例等多部地方性法規(guī)，社會公眾對出臺河道管理?xiàng)l例十分期待。同時(shí)，江蘇在河道管理保護(hù)工作中積累了許多行之有效的新經(jīng)驗(yàn)和新做法，迫切需要將《江蘇省河道管理實(shí)施辦法》這一地方政府規(guī)章，上升為地方性法規(guī)，進(jìn)一步促進(jìn)河道管理工作的規(guī)范化、法制化。此外，全國已有十幾個(gè)省、市出臺了河道管理、采砂管理等方面的地方性法規(guī)，為江蘇省立法也提供了有益借鑒。
條例中有關(guān)河長制的相關(guān)規(guī)定
河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸，不同行政區(qū)域和 行業(yè) 。去年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求在全國江河湖泊全面推行河長制。也就是說，全面推行河長制，是黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)河湖管理保護(hù)作出的重大決策部署，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命有有效措施，也是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。河長制起源于江蘇，內(nèi)容非常豐富，實(shí)踐中積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，本《條例》結(jié)合中央文件精神和江蘇省實(shí)際，在第七條、第九條至十一條規(guī)范了河長制四個(gè)方面的內(nèi)容。一是規(guī)范了全面實(shí)行河長制，落實(shí)河道管理保護(hù)地方主體責(zé)任，建立健全部門聯(lián)動綜合治理長效機(jī)制，以體現(xiàn)河長制的總體要求和基本原則；二是對總河長、河長的設(shè)定作出規(guī)定，規(guī)定了省、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道)四級設(shè)立總河長，河道分級分段設(shè)立河長?？偤娱L、河長名單向社會公布；三是對總河長、河長的主要工作職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范；四是明確了河長制的考核評價(jià)制度和公眾參與制度等主要內(nèi)容。將河長制這一制度創(chuàng)新寫入法規(guī)，為維護(hù)江蘇省河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供法制保障，體現(xiàn)了江蘇立法的特色。
河長制是江蘇首創(chuàng)，是在2007年5月，無錫市太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā)，水源惡化，由于太湖水污染治理是流域性治理，必然牽涉到流域內(nèi)各城市、各方面的協(xié)作，當(dāng)時(shí)，無錫市一方面按照中國國家和江蘇省的統(tǒng)一部署，另一方面與流域內(nèi)城市密切協(xié)作，來實(shí)施太湖水污染治理，取得了很好的成效，然后這一制度推廣至全省乃至全國。河長制簡單來說，就是由江蘇省各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，就是由原來的“九龍”治水改為“一龍”治水，將這一工作機(jī)制用地方性法規(guī)固定下來，增加剛性結(jié)束，可以更好地促進(jìn)河道的管理與保護(hù)。
條例中的權(quán)力義務(wù)
剛河道保護(hù)，人人有責(zé)。隨著社會經(jīng)濟(jì)活動的增加，在河道保護(hù)和開發(fā)利用過程中，公民、法人、其他組織（在法律上我們通常叫管理相對人）的行為日益多樣化，這使河道保護(hù)的難度也不斷增加。法律關(guān)系的主要內(nèi)容是權(quán)力、義務(wù)，那么，在權(quán)利這一塊，《條例》在第八條第二款作了規(guī)定，也就是說任何單位和個(gè)人有權(quán)對違反河道管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行制止和舉報(bào)。同時(shí)規(guī)定對管理和保護(hù)河道作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，地方各級人民政府或者水行政主管部門給予獎勵。
對于義務(wù)這一塊內(nèi)容，主要體現(xiàn)在《條例》第二章，規(guī)定了一些禁止行為：一是《條例》第十八條規(guī)定了任何單位和個(gè)人都不得擅自移動、損毀、掩蓋界樁和標(biāo)識牌。二是在第二十七條明確了在河道管理范圍內(nèi)的六項(xiàng)禁止行為，包括禁止傾倒、排放、堆放、填埋礦渣、石渣、煤灰、泥土、泥漿、垃圾等廢棄物，以及在堤防和護(hù)堤地建房、墾種、開渠、打井、挖窖、葬墳、存放物料、開采地下資源、進(jìn)行考古發(fā)掘以及開展集市貿(mào)易活動等。三是在第二十八條規(guī)定了在安全警戒區(qū)內(nèi)禁止從事漁業(yè)養(yǎng)殖、捕（釣）魚、停泊船舶、建設(shè)水上設(shè)施。同時(shí)禁止在行洪、排澇、輸水的主要河道或者通道上設(shè)置魚罾、魚籪等阻水捕魚設(shè)施。
另外，《條例》中有些條款雖然規(guī)定了禁止行為，但也有一些經(jīng)過批準(zhǔn)可為的行為。比如《條例》第二十五條禁止擅自圍墾河道，因江河治理需要圍墾的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，并經(jīng)省水行政主管部門同意后報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。再如，現(xiàn)在一些地方在土地整理、村莊 規(guī)劃 建設(shè)過程中，填埋河道、蠶食水域的情況非常普遍，大量河湖水域的減少，不僅嚴(yán)重威脅防洪排澇安全，而且嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境和地區(qū)供水安全。針對這一情況，《條例》第二十六條進(jìn)一步規(guī)定了禁止填堵、覆蓋河道的行為，因城市建設(shè)確需填堵原有河道的溝叉、貯水湖塘洼淀和廢除原有防洪圍堤的，都應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，報(bào)城市人民政府批準(zhǔn)，并按照等效等量原則進(jìn)行補(bǔ)償，先行興建替代工程或者采取其他補(bǔ)償措施，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)。
隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，河道開發(fā)利用程度越來越高，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目有法不依、未批先建、邊批邊建的情況依然存在，《條例》主要針對這些情況作了哪些規(guī)范？
為了深入推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，進(jìn)一步加大放權(quán)力度，逐步實(shí)現(xiàn)國家鼓勵類、允許類企業(yè)投資項(xiàng)目省級“不再審批”、市縣區(qū)扁平化管理、一層級全鏈條審批，比如《條例》第三十條作出了規(guī)定，對于在河道管理范圍內(nèi)確需建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的建筑物、構(gòu)筑物等工程設(shè)施，不再明確必須由省級審批的權(quán)限范圍。同時(shí)，還規(guī)定了在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)工程設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合防洪的要求以及工程設(shè)施的性質(zhì)、規(guī)模、用途等確需變更的審批手續(xù)。對批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目單位和施工單位提出了要求，規(guī)定了其防汛責(zé)任，對河道堤防等水工程設(shè)施造成損害或者造成河道淤積的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)修復(fù)、清淤或者承擔(dān)維修費(fèi)用。第三方面是規(guī)定了建設(shè)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)自取得水行政主管部門批準(zhǔn)文件之日起三年內(nèi)開工建設(shè)，逾期未開工建設(shè)的，原批準(zhǔn)文件失效，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)予以注銷。第四是在第三十五條規(guī)定了經(jīng)批準(zhǔn)可以從事的活動：一是在河道管理范圍內(nèi)爆破、鉆探、挖筑；二是在河道灘地存放物料或者進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動以及開采地下資源、進(jìn)行考古發(fā)掘。
采砂管理的主要內(nèi)容
黃砂被稱為大運(yùn)河上的海洛因，這說明河道采砂像毒品一樣容易上癮，究其原因是河道采砂利益大、違法成本低。河道采砂管理事關(guān)河勢穩(wěn)定、防洪安全和通航安全，事關(guān)社會穩(wěn)定和生態(tài)保護(hù)。江蘇省非法采砂屢禁不止，尤其是洪澤湖、駱馬湖非法采砂，嚴(yán)重影響了工程安全、水質(zhì)安全、航運(yùn)安全、生態(tài)安全、治安安全?！稐l例》專章規(guī)范了采砂管理的要求及具體內(nèi)容，主要有這么幾個(gè)方面：《條例》規(guī)定，采砂管理實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。同時(shí)對政府各部門在打擊非法采砂工作中的職責(zé)細(xì)化明確，規(guī)定了縣級以上地方人民政府及水行政主管部門、交通運(yùn)輸、公安、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、國土資源等管理主體在打擊非法采砂方面的具體職責(zé)，形成合力，協(xié)調(diào)配合。二是規(guī)定河道采砂要符合采砂 規(guī)劃 ?！稐l例》第三十七條明確了采砂 規(guī)劃 的編制程序，規(guī)定了根據(jù)河道分級管理權(quán)限和河道保護(hù) 規(guī)劃 ，由水行政主管部門會同國土資源、交通運(yùn)輸?shù)炔块T編制。在第四十一條安排了采砂許可制度的內(nèi)容，采砂需要到水行政主管部門辦理采砂許可證，涉及航道的，水行政主管部門還要征求航道主管部門的意見。但是，因整治河道、航道進(jìn)行采砂的，不受河道采砂 規(guī)劃 限制，當(dāng)然，河道采砂用于興建河道、航道工程建筑物的，仍然應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)河道采砂許可證。采砂許可證實(shí)行一船（機(jī)）一證。河道采砂許可證有效期不得超過一個(gè)可采期。同時(shí)，細(xì)化了采砂管理相關(guān)制度，明確了應(yīng)當(dāng)劃為禁采區(qū)和禁采期的重要地段、節(jié)點(diǎn)和期間，增加了可操作性。
最重要的是，《條例》加大了對非法采砂的打擊力度。在法律責(zé)任這一塊，《條例》第五十四條分三種情況進(jìn)行處罰：一是對未經(jīng)許可進(jìn)行河道采砂的，扣押其采砂船舶、機(jī)具或者其中的主要采砂設(shè)備等工具，并處五萬元以上二十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重，或者在禁采區(qū)、禁采期內(nèi)采砂的，處以二十萬元以上五十萬元以下罰款，并沒收其采砂船舶、機(jī)具等非法采砂工具和違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是對未按照河道采砂許可證規(guī)定的要求進(jìn)行采砂作業(yè)的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷河道采砂許可證。三是運(yùn)砂船舶、篩砂船舶在河道采砂地點(diǎn)裝運(yùn)和協(xié)助非法采砂船舶偷采砂石的，屬于與非法采砂船舶共同實(shí)施非法采砂行為，按照本條未經(jīng)許可的規(guī)定處理。第五十五條還增設(shè)了對采砂船舶、機(jī)具在禁采區(qū)滯留以及在禁采期內(nèi)未按指定地點(diǎn)停泊、停放等違法行為的進(jìn)行處罰的規(guī)定。
《條例》附則中對水利工程管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行賦權(quán)
這是基于1986年頒布的《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》已經(jīng)賦予省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)，考慮到依法設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著河道重要樞紐、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的管理職能，在保護(hù)和發(fā)揮河道各項(xiàng)綜合功能等方面起著重要作用，《條例》在總則中也規(guī)定了“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)，履行法律、法規(guī)規(guī)定和省人民政府賦予的河道監(jiān)督管理職責(zé)”，理應(yīng)賦予其相應(yīng)的行政處罰權(quán)。《條例》在第五十六條第二款規(guī)定“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)，在其管理職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”。
之所以這樣規(guī)定，是由于全省各地水利工程管理機(jī)構(gòu)眾多，有省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，也有設(shè)區(qū)的市、縣人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，各水利工程管理機(jī)構(gòu)情況不一，不宜籠統(tǒng)一概授予行政處罰權(quán)。鑒于本條例在《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，又增加規(guī)定了一些管理制度、禁止行為和法律責(zé)任，因此，需要再次明確經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)。
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