一、制定《辦法》的必要性
近年來，我省堅持“深水深用、節(jié)約高效、合理利用、有序開發(fā)”的方針，逐步提高港口岸線的利用效率和綜合效益。全省港口綜合通過能力、貨物吞吐量、萬噸級以上泊位數(shù)、億噸大港數(shù)等指標連續(xù)多年全國第一，有力促進了我省工業(yè)化、國際化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，服務帶動了中西部地區(qū)發(fā)展。但是，隨著國家大力實施“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略，我省加快推進區(qū)域港口一體化發(fā)展，合理利用和保護港口岸線顯得十分迫切，同時，對照國家和部省有關要求，我省港口岸線管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，亟需通過制定管理辦法，進一步提升港口岸線利用的綜合效益和管理水平，保障經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。
一是“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略實施，要求充分發(fā)揮好港口岸線的支撐作用。2016年1月5日，習近平總書記在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上明確指出，要“共抓大保護，不搞大開發(fā)”、“要優(yōu)化已有岸線使用效率，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等融為一體”，這為長江經(jīng)濟帶發(fā)展指明了方向，也對加強港口岸線保護和提高港口岸線利用效率和效能提出了明確要求。位于“一帶一路”交匯點和長江黃金水道龍頭區(qū)段的江蘇，對港口的發(fā)展有著更為迫切的現(xiàn)實要求。為服務對接國家戰(zhàn)略，省委、省政府提出了“五個區(qū)”的戰(zhàn)略定位，著力打造長江南京以下江海聯(lián)運港區(qū)，與連云港港、南京港、太倉港等共同形成“一區(qū)三港”的格局，成為江蘇港口服務支撐戰(zhàn)略的重點。岸線是港口開發(fā)的前提，如果沒有足夠的、高效利用的港口岸線支撐，“一區(qū)三港”的發(fā)展空間必然受限。因此，從服務支撐國家戰(zhàn)略來看，必須充分發(fā)揮港口岸線有限資源的支撐作用。
二是推進區(qū)域港口一體化發(fā)展、提升港口綜合競爭力，要求更加有效整合和利用好港口岸線。當前，我省港口已步入通過一體化發(fā)展提升綜合國際競爭力的發(fā)展階段。交通運輸部把江蘇沿江港口一體化發(fā)展作為全國交通運輸 行業(yè) 九大改革試點之一，要求江蘇試點推進港口岸線等資源整合， 研究 制定港口岸線管理辦法和評價指標體系，建立港口岸線的準入、退出機制等。省委、省政府主要領導對此高度重視，要求加快推進沿江港口區(qū)域一體化發(fā)展，推進港口岸線、經(jīng)營等資源整合，提升港口綜合國際競爭力。因此，從服務推進區(qū)域港口一體化發(fā)展來看，必須加強港口岸線的整合、利用和保護。
三是推進供給側(cè)結構性改革，要求充分利用好港口岸線資源配置的基礎性作用。2016年，中央經(jīng)濟工作會議提出“以供給側(cè)結構性改革引領新常態(tài)”的戰(zhàn)略判斷，省委、省政府和交通運輸部都把結構性改革作為當前及今后一個階段經(jīng)濟社會和 行業(yè) 發(fā)展的戰(zhàn)略任務。當前，我省港口發(fā)展過程中也存在著綜合競爭力不強、現(xiàn)代化發(fā)展水平不高、效率效益不高等結構性問題。港口岸線是具有基礎性、戰(zhàn)略性和稀缺性的資源，將有限的資源向更加集約、高效、現(xiàn)代化的港口設施項目進行配置，能夠有效推進港口的結構性改革。因此，推進港口供給側(cè)改革，優(yōu)化供給結構，也要求通過制定辦法，加強港口岸線管理，發(fā)揮好港口岸線資源配置的宏觀調(diào)控功能。
四是港口岸線利用和管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，要求加快完善港口岸線管理制度。首先，我省港口岸線管理范圍和主體需進一步明確，部分地方港口管理部門對法律法規(guī)賦予的管理主體地位履行不到位，港口岸線管理范圍與海洋與漁業(yè)、水利、國土等相關部門存在一定程度交叉且相關協(xié)調(diào)機制需要進一步完善。其次，港口岸線配置不盡合理，“多占少用”、“占而不用”等不合理利用情況仍然存在，貨主碼頭占用港口岸線過多且效率不高。第三，港口岸線事中事后監(jiān)管機制不完善，“未批先建”、“批而不建”等違法違規(guī)行為未能得到有效遏制，且港口岸線退出機制不健全，低效利用的港口岸線難以及時整合退出。這些問題的存在，迫切要求進一步加強制度設計，通過制定并實施有針對性的港口岸線管理辦法切實加以解決。
此外，交通運輸部和國家發(fā)改委已于2012年聯(lián)合頒布了《港口岸線使用審批管理辦法》，福建、浙江、安徽、上海等兄弟省市近年來也陸續(xù)出臺了規(guī)范港口岸線管理的辦法和意見。因此，為進一步加強我省港口岸線管理，充分利用好有限的港口岸線資源，為國家戰(zhàn)略實施和區(qū)域港口一體化發(fā)展提供更大的支撐，制定《辦法》十分必要。
二、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共30條，主要內(nèi)容體現(xiàn)在下列幾個方面：
（一）關于《辦法》適用范圍和管理主體?！掇k法》第二條規(guī)定了本《辦法》的適用范圍是本省行政區(qū)域內(nèi)港口岸線的管理，并明確界定了“港口岸線”的范圍和“港口總體 規(guī)劃 ”的定義。《辦法》第四條明確了港口岸線有關行政管理部門的管理職責，理順了港口岸線管理相關部門之間的職責關系，包括省交通運輸主管部門、市縣港口管理部門以及發(fā)展與改革等有關部門的管理職責。
（二）關于港口岸線的利用和保護?！掇k法》第三條明確了港口岸線的利用原則和導向?！掇k法》第五條規(guī)定了需要同時占用土地、港口岸線和水域的建設項目的管理要求?！掇k法》第六條創(chuàng)新性提出市縣港口管理部門應當制定港口岸線整合利用5年 規(guī)劃 ，指導港口岸線整合與利用的有序開展?！掇k法》第七條至第十條規(guī)定了港口岸線使用的許可程序，其中港口深水岸線的使用許可按照國家有關規(guī)定辦理?！掇k法》第十一條強化了港口建設項目和港口岸線利用的有關要求?！掇k法》第十二條、第十三條、第十四條、第二十四條、第二十五條明確了港口岸線許可延期、許可變更、許可注銷等許可后續(xù)管理要求。《辦法》第十五條規(guī)定了臨時港口設施使用港口岸線的相關要求。
（三）關于港口岸線使用事中事后監(jiān)管?！掇k法》第十六條規(guī)定了港口資源管理信息系統(tǒng)的建立及使用要求。《辦法》第十七條、第十八條規(guī)定了港口岸線利用監(jiān)管指標體系的建立及使用要求?！掇k法》第十九條規(guī)定了港口岸線整合的導向和要求。《辦法》第二十條規(guī)定了市縣港口管理部門在港口建設項目開工建設時現(xiàn)場監(jiān)督職責。《辦法》第二十一條至第二十三條規(guī)定了港口岸線有關行政管理部門的監(jiān)督檢查職責，包括建立監(jiān)督檢查制度以及查處有關違法行為等?！掇k法》第二十六條至第二十九條明確了港口岸線使用及管理相關違法行為的法律責任。
三、《辦法》有關問題的說明
（一）關于港口岸線范圍的界定
《中華人民共和國港口法》《江蘇省港口條例》《港口岸線使用審批管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章雖然對港口岸線作出了相關規(guī)定，但對港口岸線的范圍界定比較原則，《辦法》第二條結合多年來我省港口管理實踐，對港口岸線范圍進行了明確界定，同時，對港口總體 規(guī)劃 的定義也進行了明確，以避免在管理實踐中產(chǎn)生矛盾。按照《辦法》的界定，港口岸線是指“港口總體 規(guī)劃 范圍內(nèi)的岸線，包括維持港口設施正常運營所需的相關水域與陸域”。港口總體 規(guī)劃 是指“依法經(jīng)國務院交通運輸主管部門、省人民政府或者設區(qū)的市人民政府批準的港口總體 規(guī)劃 ”。
（二）關于港口岸線有關行政管理部門的職責
港口岸線管理涉及部門較多，相關管理部門之間的職責關系亟需通過法律條款進行明確?！掇k法》第四條進一步理順了港口岸線有關行政管理部門的職責關系，明確省交通運輸主管部門主管全省的港口岸線工作；設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府確定的港口行政管理部門（以下簡稱市縣港口管理部門）負責本行政區(qū)域內(nèi)的港口岸線管理工作；同時理順相關部門的職責關系，明確發(fā)展改革、海洋漁業(yè)、國土資源、城鄉(xiāng) 規(guī)劃 、水利、環(huán)境保護、海事、航道等有關部門，按照各自職責做好港口岸線管理的相關工作。
（三）關于港口岸線整合利用5年 規(guī)劃
我省港口岸線使用中存在著部分地區(qū)偏離經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求過度超前使用港口岸線，或者因前期 研究 深度不夠盲目建設港口的問題，導致了寶貴港口岸線資源的浪費。《辦法》第六條規(guī)定市縣港口管理部門應當依據(jù)港口總體 規(guī)劃 ，并結合港口發(fā)展實際和經(jīng)濟發(fā)展需求，制定港口岸線整合利用5年 規(guī)劃 ，報港口所在地設區(qū)的市人民政府批準，并向社會公布。這項創(chuàng)新性規(guī)定，旨在通過 規(guī)劃 引領，促進港口岸線資源的有序整合和利用，同時，岸線整合利用5年 規(guī)劃 需經(jīng)港口所在地設區(qū)的市人民政府批準，有利于市級層面對全市港口岸線整合與利用的統(tǒng)籌和控制。
（四）關于港口岸線使用許可程序
《辦法》第七條至第十條規(guī)定了港口岸線使用的許可程序，即需要使用港口岸線的，應當按照《中華人民共和國港口法》《江蘇省港口條例》等法律法規(guī)規(guī)定報經(jīng)批準。其中：申請使用港口深水岸線的，具體按照國家有關港口岸線使用許可規(guī)定辦理相關手續(xù)；申請使用沿海及內(nèi)河四級以上航道內(nèi)港口非深水岸線的，《辦法》第八條對應當提供的申請材料進行了明確，其中第三項“港口岸線使用范圍、功能、岸線用于建設碼頭、泊位的規(guī)模等情況說明材料”是指對港口岸線使用長度、規(guī)模、功能和岸線利用可行性、必要性、合理性等的說明和論證 分析 材料，有工可報告的可用工可報告作為說明材料。
（五）關于港口岸線使用事中事后監(jiān)管
《辦法》主要從動態(tài)監(jiān)管、建立監(jiān)管指標體系和許可后續(xù)監(jiān)管等三方面進行創(chuàng)新明確，增強操作性，加強事中事后監(jiān)管。一是加強港口岸線動態(tài)監(jiān)管，《辦法》第十六條規(guī)定港口管理部門應當建立港口資源管理信息系統(tǒng)，旨在通過信息化手段，實行港口岸線動態(tài)信息化管理。其中：全省港口資源管理信息系統(tǒng)由省交通運輸主管部門統(tǒng)一建立，市縣港口管理部門通過港口資源管理信息系統(tǒng)辦理港口岸線使用許可，并根據(jù)岸線使用情況動態(tài)更新相關信息。二是建立港口岸線利用監(jiān)管指標體系。《辦法》第十七條、第十八條規(guī)定省交通運輸主管部門應當建立港口岸線利用監(jiān)管指標體系，港口管理部門應當定期對港口岸線使用進行評估并發(fā)布港口岸線利用監(jiān)管指標，并依此開展港口岸線管理工作?！掇k法》第十九條同時明確縣級以上地方人民政府及其有關部門應當對不符合所在地港口岸線利用監(jiān)管指標的碼頭進行整合。鼓勵和支持通過產(chǎn)權重組等方式對利用效率連續(xù)3年達不到港口岸線利用監(jiān)管指標的碼頭進行整合。這些規(guī)定是針對當前港口岸線評價管理以定性為主、缺乏定量評判標準的情況下提出的一項創(chuàng)新工作內(nèi)容，主要是為了提升港口管理決策的科學性。三是規(guī)范港口岸線使用許可后續(xù)監(jiān)管?！掇k法》第十四條規(guī)定因企業(yè)更名或者實際使用人發(fā)生改變的，應當報港口岸線原許可機關依法辦理港口岸線使用許可變更手續(xù)。同時，《辦法》第二十一條還規(guī)定港口岸線有關行政管理部門要建立健全監(jiān)督檢查制度，加強定期檢查，查處港口岸線使用及管理中的違法行為。
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