2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，審議通過《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2018年1月5日舉行新聞發(fā)布會(huì)，請(qǐng)水利部副部長(zhǎng)周學(xué)文、水利部河長(zhǎng)辦主任祖雷鳴、水利部水資源司司長(zhǎng)陳明忠介紹實(shí)施湖長(zhǎng)制等方面情況，并回答記者問，對(duì)《意見》涉及的相關(guān)問題進(jìn)行了政策解讀。
《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視河湖管理保護(hù)工作。2016年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求在全國(guó)江河湖泊全面推行河長(zhǎng)制。
湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲(chǔ)水的重要空間。與河流相比，湖泊自然屬性復(fù)雜，管理保護(hù)難度更大。一是河湖關(guān)系復(fù)雜，湖泊管理保護(hù)需要與入湖河流通盤考慮；二是湖泊水體連通，準(zhǔn)確界定沿湖行政區(qū)域管理保護(hù)責(zé)任較為困難；三是湖泊水域岸線及周邊普遍存在種植養(yǎng)殖、旅游開發(fā)等活動(dòng)，管理保護(hù)不當(dāng)極易導(dǎo)致無(wú)序開發(fā)；四是湖泊水體流動(dòng)相對(duì)緩慢，營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)及污染物易富集，遭受污染后治理修復(fù)難度大；五是湖泊生態(tài)功能明顯，遭受破壞對(duì)生態(tài)影響較大。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方圍墾湖泊、侵占水域、超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成湖泊面積萎縮、水域空間減少、水質(zhì)惡化、生物棲息地破壞等問題。
全面推行河長(zhǎng)制以來(lái)，一些地區(qū)在湖泊設(shè)立了湖長(zhǎng)，明確責(zé)任分工，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重系統(tǒng)治理，一些湖泊生態(tài)環(huán)境有所改善?？紤]到湖泊管理保護(hù)的特殊性，在深入調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中央專門制定出臺(tái)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》包括在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的重要意義、湖長(zhǎng)體系、湖長(zhǎng)職責(zé)、主要任務(wù)和保障措施5個(gè)部分。主要內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬╆P(guān)于湖長(zhǎng)的設(shè)立。全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)湖長(zhǎng)體系。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要湖泊，跨省級(jí)行政區(qū)域且在本轄區(qū)地位和作用重要的湖泊，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng)；跨市地級(jí)行政區(qū)域的湖泊，原則上由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng)；跨縣級(jí)行政區(qū)域的湖泊，原則上由市地級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng)。同時(shí)，湖泊所在的市、縣、鄉(xiāng)要按照行政區(qū)域分級(jí)分區(qū)設(shè)立湖長(zhǎng)，實(shí)行網(wǎng)格化管理。
?。ǘ╆P(guān)于湖長(zhǎng)的職責(zé)。湖泊最高層級(jí)的湖長(zhǎng)是第一責(zé)任人，對(duì)湖泊的管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護(hù)工作，確定湖泊管理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，組織制定“一湖一策”方案，明確各級(jí)湖長(zhǎng)職責(zé)，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護(hù)中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等突出問題。其他各級(jí)湖長(zhǎng)對(duì)湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護(hù)負(fù)直接責(zé)任，按職責(zé)分工組織實(shí)施湖泊管理保護(hù)工作。
?。ㄈ╆P(guān)于湖長(zhǎng)制的主要任務(wù)。一是嚴(yán)格湖泊水域空間管控，嚴(yán)格控制開發(fā)利用行為；二是加強(qiáng)湖泊岸線管理保護(hù)，實(shí)行分區(qū)管理，強(qiáng)化岸線用途管制；三是加強(qiáng)湖泊水資源保護(hù)和水污染防治，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和排污許可證制度，嚴(yán)格控制入湖污染物總量；四是加大湖泊水環(huán)境綜合整治力度；五是開展湖泊生態(tài)治理與修復(fù)；六是健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。
?。ㄋ模╆P(guān)于湖長(zhǎng)制的監(jiān)督考核?？h級(jí)及以上湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)湖泊下一級(jí)湖長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)行湖泊生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
水利部將從三方面抓好《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)
下一步，水利部將會(huì)同有關(guān)部門著力抓好《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)工作。
一是抓好宣傳貫徹。組織舉辦專題培訓(xùn)，把《指導(dǎo)意見》精神層層貫徹到基層；通過新聞媒體廣泛宣傳解讀《指導(dǎo)意見》。
二是抓好部署安排。近日，水利部將印發(fā)貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》文件，系統(tǒng)部署實(shí)施湖長(zhǎng)制相關(guān)工作。
三是抓好督導(dǎo)檢查。按照水利部已經(jīng)建立的督導(dǎo)檢查機(jī)制，對(duì)實(shí)施湖長(zhǎng)制工作跟蹤督導(dǎo)，確保不折不扣落實(shí)《指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》實(shí)行湖泊生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制
對(duì)生態(tài)環(huán)境損害實(shí)行責(zé)任終身追究制是中央提出的明確要求。湖泊是生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，對(duì)湖泊的損害實(shí)行終身追究制是貫徹落實(shí)中央的要求。
現(xiàn)在設(shè)立了湖長(zhǎng)，湖長(zhǎng)是由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的，黨政領(lǐng)導(dǎo)是經(jīng)常變動(dòng)的。黨政領(lǐng)導(dǎo)在這個(gè)地方擔(dān)任湖長(zhǎng)，可能兩年后就調(diào)走了，但在這兩年里面，河湖的管理保護(hù)可能會(huì)出現(xiàn)一些問題，可能對(duì)河湖有一些損害，但是這些損害當(dāng)時(shí)是看不出來(lái)的，若干年后這些損害可能會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)損害發(fā)生的時(shí)候，不管這個(gè)湖長(zhǎng)還在不在這個(gè)地方任職，還擔(dān)不擔(dān)任這個(gè)地方的湖長(zhǎng)，不管他調(diào)到哪兒去了，都要追究當(dāng)時(shí)任湖泊湖長(zhǎng)的責(zé)任。
水利部將在2018年改善河湖面貌采取三項(xiàng)措施
實(shí)施河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制本身不是目的，只是一個(gè)手段，實(shí)施河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制就是要把河湖管理好、保護(hù)好。
首先，按照中央要求，通過督導(dǎo)檢查、考核獎(jiǎng)懲等措施，指導(dǎo)督促各地在2018年6月底前全面建立河長(zhǎng)制，2018年年底前全面建成湖長(zhǎng)制。
其次，每個(gè)地方的河湖治理保護(hù)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)河湖存在的突出問題，制定一河一策、一湖一策，提出有針對(duì)性、可操作性的治理措施，為河流湖泊找出病根，開出藥方。
第三，開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。去年年底，水利部在全國(guó)部署開展了入河排污口的專項(xiàng)調(diào)查和規(guī)范整治行動(dòng)。2018年，將做好全國(guó)摸底調(diào)查，把所有河流、湖泊的入河排污口摸清楚，提出相應(yīng)的管理措施。同時(shí)，還要開展全國(guó)的河道非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)、長(zhǎng)江岸線保護(hù)和利用專項(xiàng)檢查。各地也會(huì)針對(duì)每條河流、每個(gè)湖泊的突出問題，開展一些相應(yīng)的專項(xiàng)整治行動(dòng)，讓河流湖泊存在的突出問題能夠得到解決，讓老百姓看到河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制帶來(lái)的成效。
促進(jìn)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)履職盡責(zé)的四項(xiàng)工作機(jī)制
建立河長(zhǎng)制的目的就是要河湖有人管、管得住、管得好，維護(hù)好河湖的健康生命。河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制建立起來(lái)以后，各個(gè)地方都做了很多探索，也建立了很多工作機(jī)制。就全國(guó)而言，概括起來(lái)講是四項(xiàng)機(jī)制。這四項(xiàng)機(jī)制可以促進(jìn)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)的履職盡責(zé)。
一是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在中央層面，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了水利部牽頭的10個(gè)部門的聯(lián)席會(huì)議制度，各個(gè)地方也相應(yīng)建立了一些聯(lián)席會(huì)議制度、領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)機(jī)制。很多地方還探索建立了上下游、左右岸的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制。像在四川，河流的下游要主動(dòng)和上游協(xié)調(diào)，左岸要主動(dòng)和右岸進(jìn)行協(xié)調(diào)。通過這些機(jī)制的建立，變“多龍治水”為“合力治水”。
二是建立督導(dǎo)檢查機(jī)制。水利部建立了部領(lǐng)導(dǎo)牽頭、司局包省、流域機(jī)構(gòu)包片的督導(dǎo)檢查機(jī)制。2017年，已經(jīng)開展了多次督導(dǎo)檢查。各個(gè)地方也都建立了黨委和政府牽頭的督導(dǎo)檢查機(jī)制，有些地方對(duì)河長(zhǎng)制的實(shí)施、河長(zhǎng)的履職開展明查暗訪。
三是建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。水利部已經(jīng)將河長(zhǎng)制工作納入到最嚴(yán)格水資源管理制度考核。從2016年度開始把河長(zhǎng)制納入考核，對(duì)2017年度的考核，馬上要開展了，對(duì)各省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施情況做出考核，河長(zhǎng)制的權(quán)重進(jìn)一步提高。環(huán)境保護(hù)部把河長(zhǎng)制工作納入水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核。同時(shí)，水利部聯(lián)合財(cái)政部建立了以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，2017年獎(jiǎng)補(bǔ)了河長(zhǎng)制工作進(jìn)展情況比較好的12個(gè)省，一個(gè)省平均獎(jiǎng)4000-5000萬(wàn)。浙江等地建立了問題曝光和問責(zé)機(jī)制，江西建立了河長(zhǎng)制表彰制度，對(duì)優(yōu)秀的河長(zhǎng)進(jìn)行表彰。
四是建立社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。各個(gè)地方在河湖的重要位置都立了河長(zhǎng)公示牌，在主要媒體上公示了河長(zhǎng)名單，這些公示就是為了接受社會(huì)監(jiān)督。現(xiàn)在群眾發(fā)現(xiàn)這條河湖有什么問題，就會(huì)給河長(zhǎng)打電話進(jìn)行舉報(bào)，歡迎社會(huì)公眾監(jiān)督水利部的工作。通過發(fā)揮好這些機(jī)制的作用，一定能夠促進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)履職盡責(zé)。
跨省級(jí)行政區(qū)域湖泊管理保護(hù)的兩方面措施
根據(jù)第一次全國(guó)水利普查，全國(guó)常年水面面積1平方公里以上的湖泊有2865個(gè)，其中跨省的有43個(gè)湖泊。關(guān)于湖長(zhǎng)的設(shè)置，《指導(dǎo)意見》已經(jīng)做了明確規(guī)定，跨省級(jí)行政區(qū)域，并且在本轄區(qū)內(nèi)地位和作用重要的湖泊要由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng)。
下一步，湖長(zhǎng)設(shè)立了，對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域的湖泊落實(shí)好管理保護(hù)措施，必須要抓好以下兩點(diǎn)：
一是必須明確湖長(zhǎng)責(zé)任。中央的《意見》中明確，最高層級(jí)的湖長(zhǎng)是第一責(zé)任人，其他的分級(jí)、分區(qū)的湖長(zhǎng)是直接責(zé)任，責(zé)任首先要落到湖長(zhǎng)肩上。
二是要制定好一湖一策。針對(duì)湖泊存在的突出問題，組織制定好一湖一策?？缡〉暮瓷婕暗絻蓚€(gè)省級(jí)行政區(qū)，兩個(gè)行政區(qū)要做好溝通和協(xié)調(diào)工作，兩個(gè)省制定的一湖一策方案必須銜接。水利部的流域機(jī)構(gòu)要做好協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督的工作。這在中央的意見中也做了明確規(guī)定，流域機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用，具體要做到三個(gè)統(tǒng)一：第一，統(tǒng)一保護(hù)目標(biāo)；第二，統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)；第三，必須統(tǒng)一行動(dòng)方案。
要發(fā)揮湖長(zhǎng)防治水污染的三方面作用
湖長(zhǎng)制《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，要在全國(guó)的湖泊設(shè)立湖長(zhǎng)，湖長(zhǎng)要在防治水污染問題上發(fā)揮三方面作用：
一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，編制好一湖一策。
二是采取綜合措施治理湖泊。首先是要控制入湖污染物排放量，湖泊出現(xiàn)了污染問題，主要是排污量太大，超出了湖泊的承載能力。要給湖泊減負(fù)，做好以下幾條：1.按照黨的十九大的要求，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，通過節(jié)水來(lái)減少?gòu)U污水的排放量。2.要實(shí)施入湖排污口的清理和整治。這個(gè)湖泊有多少入湖排污口，哪些設(shè)置不合理，都要調(diào)查清楚，尤其是設(shè)置在飲用水水源保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)里面的排污口，都要清理。3.要提高入湖污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。很多地方盡管是達(dá)標(biāo)排放，但是排放標(biāo)準(zhǔn)還不是很高。即使是一級(jí)A的排放標(biāo)準(zhǔn)，排放的廢污水還是劣V類水。其次，針對(duì)性地實(shí)施綜合治理。有的湖泊淤積非常嚴(yán)重，需要開展底泥清淤，將內(nèi)源污染要清理掉；有的地方在湖泊周邊設(shè)置一些濕地，進(jìn)一步凈化入湖水質(zhì)；有的地方實(shí)施一些水系連通工程，提高湖泊的水體流動(dòng)性。
三是加強(qiáng)湖泊水環(huán)境的監(jiān)測(cè)和評(píng)估、考核和問責(zé)。要找準(zhǔn)病根，開好藥方；治療措施要精準(zhǔn)；保健措施要跟上。
落實(shí)習(xí)近平總書記保護(hù)長(zhǎng)江指示已經(jīng)開展和將要抓好的工作
水利部認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的長(zhǎng)江共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的要求，主要做了三個(gè)方面的工作：
第一， 規(guī)劃 。編制了長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體 規(guī)劃 、長(zhǎng)江采砂管理 規(guī)劃 、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江取水口排污口和應(yīng)急水源布局 規(guī)劃 等一系列 規(guī)劃 ，明確了長(zhǎng)江水資源、水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施。
第二，監(jiān)管。加強(qiáng)了對(duì)長(zhǎng)江水功能區(qū)的監(jiān)管，在長(zhǎng)江流域劃定了1362個(gè)重要水功能區(qū)，并按照水功能區(qū)管理要求加強(qiáng)了監(jiān)管。同時(shí)，加強(qiáng)了省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河道采砂、涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)監(jiān)管等一系列措施。
第三，開展了專項(xiàng)行動(dòng)。主要開展了三方面的專項(xiàng)行動(dòng)：一是開展了長(zhǎng)江入河排污口的專項(xiàng)檢查行動(dòng)。過去長(zhǎng)江有多少排污口不清楚，分布在哪兒也不是很清楚，通過去年的專項(xiàng)檢查行動(dòng)，摸清了排污口的情況，并分門別類提出了整改要求，明確了時(shí)間和責(zé)任的要求。二是開展了長(zhǎng)江采砂管理的專項(xiàng)整治行動(dòng)。把查清了長(zhǎng)江非法采砂的重點(diǎn)江段、敏感水域，并組織各地進(jìn)行集中整治。同時(shí)，對(duì)長(zhǎng)江上、江灘上的砂場(chǎng)進(jìn)行了整治。三是長(zhǎng)江干流岸線保護(hù)和利用專項(xiàng)檢查行動(dòng)?，F(xiàn)在各個(gè)省正在進(jìn)行自查，下一步水利部還要會(huì)同有關(guān)部門組織抽查。
下一步，河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制建立起來(lái)以后，有幾項(xiàng)工作必須要抓好：一，要落實(shí)責(zé)任。把長(zhǎng)江的分級(jí)分段責(zé)任落實(shí)到各級(jí)河長(zhǎng)肩上，讓河長(zhǎng)們扛起長(zhǎng)江大保護(hù)的責(zé)任。二，要制定好一湖一策和一河一策方案，重點(diǎn)是要列出五個(gè)清單：1.問題清單。這段河段有什么問題，列出 清單，做到心中有數(shù)。2.責(zé)任清單。責(zé)任要落實(shí)到哪個(gè)河長(zhǎng)身上，落到哪些部門身上。3.任務(wù)清單。4.措施清單。5.目標(biāo)清單。將來(lái)治理保護(hù)要達(dá)到什么目標(biāo)，目標(biāo)清單要列出來(lái)。三，要做好源頭治理。水生態(tài)、水環(huán)境問題，表現(xiàn)在水里，根子在岸上。要通過實(shí)施河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，推進(jìn)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，控制好入河湖的排污總量。很多地方河長(zhǎng)制做的一項(xiàng)很重要的工作就是對(duì)河流周邊的養(yǎng)豬場(chǎng)進(jìn)行整治，摸清河流周邊有多少養(yǎng)豬場(chǎng)，散亂的、沒有污水處理設(shè)施的要關(guān)閉，規(guī)?；酿B(yǎng)豬場(chǎng)要進(jìn)行無(wú)害化處理。河長(zhǎng)不僅管水里的事，還要管岸上的事，做好源頭治理工作。四，要做好考核問責(zé)。中央明確規(guī)定，上級(jí)的河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)要對(duì)下一級(jí)河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)進(jìn)行考核，如果發(fā)現(xiàn)了超標(biāo)排污、侵占岸線、非法采砂的現(xiàn)象，要予以處理，如果哪一個(gè)河段打擊不力，造成河湖管理秩序混亂的，要追究河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)的責(zé)任。
通過這些措施的實(shí)施，貫徹好、落實(shí)好習(xí)近平總書記提出的長(zhǎng)江不搞大開發(fā)，共抓大保護(hù)的要求。
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