一、制定《暫行辦法》的必要性
?。ㄒ唬┲贫ā稌盒修k法》是響應(yīng)國(guó)家建設(shè)誠(chéng)信體系的要求
從2001年開(kāi)始，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年
規(guī)劃
綱要》首次提到把信用制度建設(shè)作為整頓市場(chǎng)秩序的重要途徑，到2014年頒布我國(guó)第一個(gè)關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)
規(guī)劃
—《社會(huì)信用體系建設(shè)
規(guī)劃
綱要(2014-2020年)》，我國(guó)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的要求正隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展不斷明確，而文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分。近年來(lái)，國(guó)家許多政策性文件也多次強(qiáng)調(diào)要加快文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)。文化市場(chǎng)誠(chéng)信規(guī)則的維護(hù)，從根本上來(lái)說(shuō)在于文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與文化市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)必須堅(jiān)守誠(chéng)信原則，但當(dāng)誠(chéng)信與利益發(fā)生沖突的時(shí)候，經(jīng)營(yíng)者難免受到利益的誘惑而傾向于違背誠(chéng)信規(guī)則。此時(shí)，完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督和失信懲戒制度，大大提高失信成本，構(gòu)建守信激勵(lì)機(jī)制，就顯得尤為重要。在此背景下，我局從實(shí)用性、科學(xué)性、可操作性出發(fā)，制定了《暫行辦法》，作為推進(jìn)我市文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系制度建設(shè)的一次重要嘗試，期望為日后該項(xiàng)工作奠定良好的基礎(chǔ)。
?。ǘ┲贫ā稌盒修k法》是促使文化市場(chǎng)健康發(fā)展的保障。
文化市場(chǎng)作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大舞臺(tái)，精神文明建設(shè)和提升全民身體素質(zhì)的主要陣地，人民群眾實(shí)現(xiàn)文體消費(fèi)主要渠道，橫跨經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三大領(lǐng)域。而文化市場(chǎng)的誠(chéng)信建設(shè)則直接關(guān)乎文化市場(chǎng)的健康發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上就是信用經(jīng)濟(jì)，參與文化市場(chǎng)活動(dòng)的各方主體誠(chéng)實(shí)守信是“文化市場(chǎng)”作為整體時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的一種高度和諧的狀態(tài)。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，我們的文化市場(chǎng)還處于轉(zhuǎn)型期間，由于生存與發(fā)展的嚴(yán)峻性、由于法制傳統(tǒng)意識(shí)的缺乏，也由于相關(guān)制度的不健全，導(dǎo)致了一些文化企業(yè)的信用迷失和行為失衡，出現(xiàn)了諸如侵權(quán)盜版、虛假宣傳、欺客宰客、文化產(chǎn)品內(nèi)容不健康等一系列失信現(xiàn)象，嚴(yán)重地?fù)p害了文化市場(chǎng)在全社會(huì)的信用和形象，損害了文化消費(fèi)者的利益，市場(chǎng)良序運(yùn)行環(huán)境遭到破壞，嚴(yán)重制約了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建設(shè)已經(jīng)成為保障未來(lái)文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段。本次制定《暫行辦法》，正是結(jié)合我市文化市場(chǎng)實(shí)際情況，從細(xì)節(jié)入手，用制度引導(dǎo)和約束轄區(qū)內(nèi)文化企業(yè)守信經(jīng)營(yíng)，凈化文化市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)誠(chéng)信、公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)我市文化市場(chǎng)健康有序發(fā)展。
（三）制定《暫行辦法》是緩解文化市場(chǎng)執(zhí)法壓力的需要
深圳市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作壓力一直居高不下。一是執(zhí)法力量與工作量極不相稱(chēng)，“小隊(duì)伍、大市場(chǎng)”和人少事多的矛盾凸顯。目前，我市需監(jiān)管的文化經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所分布在文化、廣播電影電視、新聞出版、文物等四大領(lǐng)域15個(gè)主要分市場(chǎng)，共計(jì)約2萬(wàn)家（約含1萬(wàn)家無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所），全市161名執(zhí)法人員人均需監(jiān)管124多家，其中無(wú)證場(chǎng)所的查處難度還遠(yuǎn)大于對(duì)持證場(chǎng)所的監(jiān)管。二是掃黃打非工作任務(wù)繁重。深圳毗鄰港澳，作為改革開(kāi)放和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)前沿，受到中央高度關(guān)注。全國(guó)掃黃打非辦給深圳提出了“國(guó)家的事情深圳辦”、“深圳要在反制境外政治性非法出版物工作中為全國(guó)作出貢獻(xiàn)”的要求。每年全國(guó)、省掃黃打非辦部署的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)近十項(xiàng)，交辦的重大案件數(shù)十宗，群眾舉報(bào)投訴近百件，這些重任長(zhǎng)期以來(lái)均由市區(qū)文化執(zhí)法人員兼職承擔(dān)。三是商事登記制度改革帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。改革前，因諸多原因已存有大量無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)主體；改革后，商事登記手續(xù)由繁變簡(jiǎn)，門(mén)檻大大降低，但文化
行業(yè)
許可條件卻未降低，這就促使獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的市場(chǎng)主體，通常無(wú)意或故意依據(jù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，開(kāi)展涉及許可審批的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，催生出大量新的無(wú)證市場(chǎng)主體。改革前，取締無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)，是法律賦予市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)；改革后，涉及許可審批事項(xiàng)的，由負(fù)責(zé)許可審批的行政管理部門(mén)依法監(jiān)管，原本屬于市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的職責(zé)轉(zhuǎn)移給了文化行政部門(mén)，但是配套措施暫未完善，執(zhí)法依據(jù)和手段缺失，文化執(zhí)法陷入“有責(zé)無(wú)權(quán)”的窘境。面對(duì)上述各種問(wèn)題，即使所有執(zhí)法人員不休不眠、加班加點(diǎn)，也難以保證各
行業(yè)
領(lǐng)域的監(jiān)管及時(shí)、到位，更多地只能是疲于奔命、忙于應(yīng)付，不可能真正實(shí)施規(guī)范化、精細(xì)化管理。在此情況下，對(duì)文化市場(chǎng)進(jìn)行誠(chéng)信管理，構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管體系，是適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)、先照后證改革、創(chuàng)新文化市場(chǎng)事中事后監(jiān)管的迫切要求，是完善文化市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制、實(shí)現(xiàn)文化市場(chǎng)精確管理的有效手段，是強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任、加強(qiáng)
行業(yè)
自律、擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督的重要舉措。
二、制定《暫行辦法》的過(guò)程
為了完成好《暫行辦法》的制定工作，我局從各區(qū)局抽調(diào)了部分業(yè)務(wù)骨干、法律專(zhuān)家組成專(zhuān)門(mén)小組，集中開(kāi)展了研討、擬稿和核稿工作。在制定過(guò)程中，我們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜集資料、電話(huà)聯(lián)系各地文化系統(tǒng)兄弟單位等方式，作了大量前期調(diào)研準(zhǔn)備工作，了解到，全國(guó)除寧波、中山等小部分地區(qū)已在試行文化市場(chǎng)誠(chéng)信管理制度外，大部分省市仍處在調(diào)研、探索或完善階段。為此，我們主要借鑒了寧波、中山市已試行的誠(chéng)信體系平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市市場(chǎng)實(shí)際，經(jīng)認(rèn)真
研究
探討，制定出了《深圳市文體市場(chǎng)誠(chéng)信管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）。《暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）制定后，一是征求了局內(nèi)部各相關(guān)職能處室的意見(jiàn)；二是征求了各區(qū)文體（旅游）局及法律專(zhuān)家（相關(guān)局內(nèi)聘律師）的意見(jiàn)；三是在深圳市文體旅游局官網(wǎng)上公開(kāi)征詢(xún)市民意見(jiàn)；四是組織企業(yè)、協(xié)會(huì)、市民代表參加的聽(tīng)證會(huì)；五是經(jīng)局法規(guī)處審核后報(bào)局黨組
研究
審定，最后形成本辦法。
三、《暫行辦法》主要內(nèi)容
暫行辦法主要通過(guò)建立文化市場(chǎng)的紅名單、警示名單及黑名單對(duì)全市的文化市場(chǎng)進(jìn)行誠(chéng)信管理。根據(jù)對(duì)文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)單位日常檢查情況，將日常經(jīng)營(yíng)中存在問(wèn)題的經(jīng)營(yíng)單位，根據(jù)其違規(guī)情況的嚴(yán)重程度，分別列入警示名單和黑名單，采取不同措施加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管；對(duì)于日常經(jīng)營(yíng)中遵紀(jì)守法情況好的單位，將其列入紅名單，對(duì)于紅名單場(chǎng)所優(yōu)先給予產(chǎn)業(yè)扶持、初次發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為酌情從輕處罰等激勵(lì)。暫行辦法同時(shí)對(duì)誠(chéng)信管理的流程及后續(xù)管理機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，完善了各名單的列入及退出辦法。
四、實(shí)施紅名單、警示名單管理的理由
1、實(shí)施紅名單管理制度。黑名單、警示名單和紅名單管理制度都是誠(chéng)信體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是落實(shí)失信懲戒和守信激勵(lì)的重要舉措。一是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)
規(guī)劃
綱要(2014-2020年)的通知》要求，誠(chéng)信體系建設(shè)的主要目的是懲戒和激勵(lì)市場(chǎng)主體。目前為止，部、省、市下發(fā)的文件只規(guī)定了黑名單管理制度，只是對(duì)失信懲戒部分進(jìn)行了一定的規(guī)范，但是，如何落實(shí)守信激勵(lì)？現(xiàn)在沒(méi)有任何法律和規(guī)范性文件作出規(guī)定。為此，我們率先在全國(guó)文化市場(chǎng)制定紅名單管理制度，就是完善誠(chéng)信體系建設(shè)中守信激勵(lì)的重要一環(huán)。二是紅名單管理制度所規(guī)定的條款均在法律、法規(guī)和政策文件規(guī)定的范圍內(nèi)，實(shí)施具有可操作性。三是有獎(jiǎng)有懲是加強(qiáng)
行業(yè)
自律的需要，對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展將起到積極作用。
2、實(shí)施警示名單管理制度。一是為了完善和規(guī)范失信懲戒管理。黑名單管理制度主要是針對(duì)因嚴(yán)重違法行為造成嚴(yán)重后果而采取的懲戒措施，而對(duì)一般違法行為沒(méi)有相應(yīng)的誠(chéng)信管理規(guī)定。我們將現(xiàn)有文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施“三名單”（黑名單、警示名單、紅名單）管理制度后，相當(dāng)一部份經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所將被列入警示名單進(jìn)行管理，這對(duì)強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)主體自律經(jīng)營(yíng)將起到積極作用。二是我們正在構(gòu)建文化市場(chǎng)監(jiān)管體系，其中包括雙隨機(jī)一公開(kāi)管理、誠(chéng)信管理、分類(lèi)分級(jí)管理、自由栽量標(biāo)準(zhǔn)管理等，即文化市場(chǎng)雙隨機(jī)抽查結(jié)果分別納入“三名單”和分類(lèi)分級(jí)A、B、C三類(lèi)管理名單，同時(shí)適用相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成文化市場(chǎng)閉環(huán)管理體系，極大地強(qiáng)化了企業(yè)自律和市場(chǎng)監(jiān)管。
五、實(shí)施后的效果預(yù)測(cè)
?。ㄒ唬┓虾?jiǎn)政放權(quán)原則，該放的堅(jiān)決放權(quán)，該管的堅(jiān)決管住。
?。ǘ┓稀缎姓幜P法》處罰與教育相結(jié)合的原則，督促企業(yè)自律守法經(jīng)營(yíng)。
?。ㄈ?qiáng)化了政府監(jiān)管的效能，落實(shí)了企業(yè)主體責(zé)任。
?。ㄋ模┡浜想p隨機(jī)一公開(kāi)制度、分類(lèi)分級(jí)管理、自由栽量標(biāo)準(zhǔn)，形成了市場(chǎng)閉環(huán)管理體系。
（五）配合市誠(chéng)信體系建設(shè)，形成守信褒獎(jiǎng)，失信聯(lián)合懲戒的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
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