一、出臺《實(shí)施意見》的必要性
一是把握本市安全監(jiān)管體制機(jī)制改革的新方向?！秾?shí)施意見》深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》精神，貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》的具體要求，著重解決安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制方面的問題，明確了將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照國家總體部署，推進(jìn)安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法類公務(wù)員分類改革的新方向，確立其安全生產(chǎn)行政執(zhí)法主體地位。并提出了進(jìn)一步完善本市安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制的舉措和任務(wù)。
二是細(xì)化本市安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的新要求。2017年9月18日，中共上海市委上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》（滬委發(fā)〔2017〕21號），其中對理順安全監(jiān)管體制和加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法工作提出了原則要求。以此為基礎(chǔ)，《實(shí)施意見》對本市安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作舉措進(jìn)行了系統(tǒng)梳理、調(diào)整、優(yōu)化、細(xì)化，并體現(xiàn)了本市安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法中已試點(diǎn)實(shí)施和準(zhǔn)備實(shí)施的部分工作，形成加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的系統(tǒng)性舉措。
三是堅持問題導(dǎo)向。從中央對上海的要求看，2017年以來，國務(wù)院安委會來滬巡查、考核、督查中，多次對我市加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作作出了具體指導(dǎo)。從當(dāng)前的安全生產(chǎn)形勢看，2017年的5起較大事故均發(fā)生在小化工、小飯店、小超市、臨街店面等經(jīng)營管理過程中，集中暴露出企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、法定代表人履職不到位，需要進(jìn)一步強(qiáng)化基層監(jiān)管。從實(shí)踐上看，目前存在的監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制不順、監(jiān)管執(zhí)法保障不足、基層監(jiān)管力量不足、基層執(zhí)法監(jiān)管資格缺失、隊伍不穩(wěn)等問題，已經(jīng)成為制約本市安全監(jiān)管效能發(fā)揮、制約安全生產(chǎn)“重心下移、關(guān)口前移”的突出短板問題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，改進(jìn)執(zhí)法方式，系統(tǒng)全面地加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作。
二、加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的主要工作舉措
《實(shí)施意見》從“壓實(shí)各級責(zé)任，加強(qiáng)源頭治理，創(chuàng)新監(jiān)管方式”三個方面，提出了10項具體舉措。
（一）壓實(shí)各級安全責(zé)任。具體包括四個方面的要求：
一是在政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)方面，繼續(xù)深化《上海市建立黨政同責(zé)一崗雙責(zé)齊抓共管安全生產(chǎn)責(zé)任體系暫行規(guī)定》（滬委辦發(fā)〔2014〕39號），按照“三個必須”（管生產(chǎn)必須管安全、管 行業(yè) 必須管安全、管業(yè)務(wù)必做管安全）要求，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與 行業(yè) 監(jiān)管的關(guān)系，明確各有關(guān)部門安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作職責(zé)，編制部門安全生產(chǎn)職責(zé)行政權(quán)力清單、責(zé)任清單、監(jiān)管清單和任務(wù)清單，落實(shí)綜合監(jiān)管與 行業(yè) 、專業(yè)監(jiān)管分兵把守、協(xié)同治理機(jī)制。解決部門安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位的問題。
二是在企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)方面，強(qiáng)調(diào)把安全生產(chǎn)和職業(yè)健康作為整體，落實(shí)全員責(zé)任制，全面落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的各項要求。建立隱患排查治理制度以及重大事故隱患治理情況向負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度。實(shí)行安全培訓(xùn)記錄存檔制。解決生產(chǎn)經(jīng)營單位較普遍存在的落實(shí)主體責(zé)任不到位的問題。
三是在安全生產(chǎn)考核方面，突出安委會辦公室“指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核”三項職能。強(qiáng)化安全目標(biāo)管理，明確建立安全生產(chǎn)巡查制度，完善考核機(jī)制，補(bǔ)齊“五位一體”（政府屬地綜合考核、部門專項考核、綜治考核、企業(yè)考核及精神文明、文明城區(qū)創(chuàng)建等單項考核）安全生產(chǎn)考核體系框架短板。
四是在事故調(diào)查處理方面，嚴(yán)肅生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究，建立事故調(diào)查處理信息通報和整改措施落實(shí)情況評估制度，對已結(jié)案的生產(chǎn)安全事故一年內(nèi)由事故調(diào)查主體單位組織開展責(zé)任追究和整改措施落實(shí)情況評估，加大對發(fā)生生產(chǎn)安全事故企業(yè)的追責(zé)力度，解決安全生產(chǎn)執(zhí)法“失之于寬、失之于軟”的問題。
（二）加強(qiáng)源頭治理系統(tǒng)治理。主要涉及三個方面的具體要求：
一是明確了安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)，聚焦問題隱患多、安全風(fēng)險大、監(jiān)管難度大，抓住重點(diǎn) 行業(yè) 、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)部位，明確各部門安全監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)，督促各部門加大安全監(jiān)管執(zhí)法，履行好監(jiān)管職責(zé)。
二是提出了安全生產(chǎn)源頭治理的要求。嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，相關(guān)建設(shè)項目必須認(rèn)真落實(shí)安全設(shè)施和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時”。深化危險化學(xué)品精準(zhǔn)精細(xì)管控要求，明確在實(shí)施禁止、限制、控制危險化學(xué)品目錄管理的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)電子標(biāo)簽技術(shù)應(yīng)用，加強(qiáng)危險化學(xué)品全生命周期管理。推動高危產(chǎn)業(yè)、職業(yè)病危害嚴(yán)重企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，堅決淘汰落后產(chǎn)能和安全性能低下的設(shè)施設(shè)備、工藝和技術(shù)。完善資金扶持政策，加大對涉及安全生產(chǎn)和公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的改造力度。
三是提出了安全生產(chǎn)系統(tǒng)治理的要求。按照“分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地為主”的要求，突出重點(diǎn)區(qū)域和人員密集場所和重點(diǎn) 行業(yè) 和重要設(shè)施，建立風(fēng)險評估、預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、安全防范的區(qū)域聯(lián)控管理，強(qiáng)調(diào)了安全監(jiān)管部門在安全生產(chǎn)系統(tǒng)治理工作中的重要作用。
（三）創(chuàng)新監(jiān)管方式。主要是從運(yùn)用信息化、市場化、社會化方式三個方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
一是在信息化方面，優(yōu)化整合上海市安全生產(chǎn)基礎(chǔ)信息平臺，統(tǒng)籌推進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法信息化工作，實(shí)現(xiàn)與隱患排查治理、重大危險源監(jiān)控、職業(yè)健康、安全誠信、標(biāo)準(zhǔn)化、教育培訓(xùn)、專業(yè)人才、行政許可、監(jiān)測檢驗(yàn)、應(yīng)急救援、事故責(zé)任追究等信息共建共享。推動部門安全監(jiān)管事項納入綜合監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)部門間執(zhí)法信息共享，消除信息孤島。推行安全生產(chǎn)納入網(wǎng)格化一體動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。運(yùn)用移動執(zhí)法、現(xiàn)場執(zhí)法實(shí)時視頻記錄等手段，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高執(zhí)法信息化水平。
二是在市場化方面，提出建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度；積極引導(dǎo)和培育安全生產(chǎn)相關(guān)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會第三方，鼓勵其提供相關(guān)公共服務(wù)；通過政府購買社會服務(wù)方式，鼓勵安全生產(chǎn)專家和注冊工程師參加安全檢查和診斷。
三是在社會化方面，提出建立完善安全生產(chǎn)誠信約束機(jī)制，將企業(yè)安全生產(chǎn)誠信建設(shè)作為社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，加大守信激勵、失信懲戒力度。
三、加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的主要保障措施
《實(shí)施意見》，從“規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法保障”兩個方面，提出了6項保障措施。
（一）強(qiáng)化執(zhí)法行為監(jiān)督，主要提出三個方面的要求：
一是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法計劃導(dǎo)向。明確要求各級安全監(jiān)管部門和負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的 行業(yè) 業(yè)務(wù)主管部門都要制定年度監(jiān)督檢查計劃。
二是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法行為規(guī)范。落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)行“閉環(huán)執(zhí)法檢查”，徹底消除執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為和事故隱患。
三是強(qiáng)調(diào)內(nèi)外監(jiān)督作用。強(qiáng)化執(zhí)法過程監(jiān)督和社會監(jiān)督。重點(diǎn)推進(jìn)安全生產(chǎn)執(zhí)法規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，完善執(zhí)法全過程監(jiān)督制約機(jī)制。健全完善行政執(zhí)法特邀監(jiān)督員制度，建立完善舉報渠道，探索、推廣工作公開途徑。
（五）加強(qiáng)執(zhí)法保障，主要提出三個方面的要求：
一是在建章立制方面，細(xì)化完善《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》相關(guān)配套法規(guī)，完善事故調(diào)查處理的分工和程序， 研究 制修訂相關(guān) 行業(yè) 領(lǐng)域的地方性法規(guī)規(guī)章。
二是在機(jī)制體制方面，再次重申了貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》相關(guān)要求，加快推進(jìn)安全監(jiān)管體制機(jī)制改革，解決執(zhí)法保障的瓶頸問題，彌補(bǔ)隊伍職能建設(shè)的明顯短板。
三是在隊伍建設(shè)方面，著重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)隊伍的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，為加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法提供基礎(chǔ)保障。
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