一、建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度
煤炭是我國的基礎(chǔ)能源和重要原材料，保持合理庫存是實(shí)現(xiàn)煤炭穩(wěn)定供應(yīng)、避免價(jià)格大幅波動(dòng)的有力保障。近年來，部分地區(qū)和有關(guān)重點(diǎn) 行業(yè) 圍繞建立煤炭儲備制度、提高庫存水平陸續(xù)出臺了一系列管理辦法和規(guī)定，為緩解區(qū)域性、時(shí)段性供需矛盾發(fā)揮了積極作用，但從實(shí)踐情況看，還存在著覆蓋面不全、約束力不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)要求不統(tǒng)一等問題，難以滿足新形勢的發(fā)展變化需要。為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照進(jìn)一步健全國家儲備制度和建立推動(dòng)煤炭 行業(yè) 長期健康發(fā)展長效機(jī)制的工作要求，不斷增強(qiáng)煤炭穩(wěn)定供應(yīng)和應(yīng)急保障能力，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門和單位， 研究 起草了《指導(dǎo)意見》和《考核辦法》。
二、建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度的重要性
建立健全以最低庫存和最高庫存為主要內(nèi)容的社會責(zé)任儲備制度，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。一是保障國家能源安全的客觀要求。2016年我國煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的62%，短期內(nèi)煤炭作為我國主體能源的地位難以改變，保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全具有重要意義。二是保證煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需要。我國煤炭消費(fèi)區(qū)與主產(chǎn)地呈逆向分布，跨省區(qū)的資源協(xié)調(diào)和運(yùn)力保障難度較大。特別是隨著煤炭去產(chǎn)能的深入推進(jìn)，原有的煤炭產(chǎn)運(yùn)需格局發(fā)生了明顯變化，加之自然災(zāi)害、安全事故等突發(fā)事件，區(qū)域性、時(shí)段性的供需矛盾時(shí)有發(fā)生，提高社會煤炭整體庫存水平有利于促進(jìn)供需平衡，保障市場穩(wěn)定供應(yīng)。三是保障上下游企業(yè)安全生產(chǎn)的重要條件。連續(xù)性平穩(wěn)生產(chǎn)是煤炭、電力 行業(yè) 的主要特征，也是保障安全運(yùn)行的重要條件，保持合理庫存，有利于煤炭上下游企業(yè)均衡組織生產(chǎn)，提升安全總體水平。四是規(guī)范煤炭合理庫存的有效手段。由于缺少相關(guān)庫存標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或文件依據(jù)，地方有關(guān)部門對企業(yè)庫存變化難以進(jìn)行有效監(jiān)管，存在著部分企業(yè)社會責(zé)任意識不強(qiáng)、存煤儲煤隨意性較大、庫存數(shù)量達(dá)不到合理水平等問題。強(qiáng)化庫存監(jiān)管有助于提升企業(yè)責(zé)任意識和規(guī)范儲煤行為。五是促進(jìn)煤炭價(jià)格處于合理區(qū)間的有力措施。進(jìn)一步發(fā)揮好庫存的蓄水池和調(diào)節(jié)器作用，有利于促進(jìn)煤炭價(jià)格穩(wěn)定在合理區(qū)間。
三、建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度的相關(guān)條件
從主觀需求看，近年來，由于存煤不足導(dǎo)致局部地區(qū)供應(yīng)緊張、價(jià)格波動(dòng)的情況時(shí)有發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來不利影響。建立統(tǒng)一規(guī)范的煤炭最低庫存和最高庫存制度已經(jīng)逐步成為社會各方的共識和迫切期望。
從客觀條件看，煤炭分類存放、分區(qū)管理、分層壓實(shí)組堆、煤堆覆蓋、定期檢溫制度等存煤方式日趨成熟。同時(shí)，一批現(xiàn)代化新型電廠相繼建成投產(chǎn)，這些新建電廠集疏運(yùn)設(shè)施完備，煤炭堆存能力較大，具備了提高存煤水平的基本條件。
四、建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度的基本原則
建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度遵循以下原則：一是堅(jiān)持社會責(zé)任與鼓勵(lì)引導(dǎo)相結(jié)合。最低庫存和最高庫存是煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)企業(yè)的社會責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)認(rèn)真履行；執(zhí)行中，鼓勵(lì)引導(dǎo)煤炭消費(fèi)企業(yè)在規(guī)定的庫存水平范圍內(nèi)，根據(jù)市場變化和自身需求合理增加存煤，以增強(qiáng)應(yīng)對市場波動(dòng)的能力。二是堅(jiān)持安全性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合。最低庫存和最高庫存標(biāo)準(zhǔn)的確定，要以滿足企業(yè)正常生產(chǎn)和經(jīng)營為前提，既不能因標(biāo)準(zhǔn)過低，達(dá)不到保障安全生產(chǎn)運(yùn)行的要求，也不能因標(biāo)準(zhǔn)過高，超出了企業(yè)承受能力的范圍。三是堅(jiān)持常態(tài)化與因時(shí)制宜相結(jié)合。在明確常態(tài)下最低庫存和最高庫存的同時(shí)，對迎峰度夏度冬用煤高峰時(shí)段，以及價(jià)格出現(xiàn)大幅波動(dòng)等特殊情況下的存煤標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
五、《指導(dǎo)意見》對煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)各環(huán)節(jié)最低庫存和最高庫存都做出的具體規(guī)定
對于煤炭生產(chǎn)企業(yè)而言，煤礦地面生產(chǎn)系統(tǒng)中的儲煤能力應(yīng)達(dá)到3–7天的礦井設(shè)計(jì)產(chǎn)量，儲煤能力包括儲煤場和貯煤裝車倉總能力。同時(shí)，設(shè)有儲煤廠的煤礦，當(dāng)動(dòng)力煤價(jià)格處于綠色區(qū)域時(shí)，應(yīng)保持不低于5天設(shè)計(jì)產(chǎn)量的最低儲煤量；當(dāng)動(dòng)力煤價(jià)格出現(xiàn)大幅下跌超出綠色區(qū)域下限時(shí)，煤礦應(yīng)保持不低于7天設(shè)計(jì)產(chǎn)量的最低儲煤量；當(dāng)動(dòng)力煤價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲超出綠色區(qū)域上限時(shí)，煤礦儲煤量可不高于3天設(shè)計(jì)產(chǎn)量。不設(shè)儲煤廠的煤礦，應(yīng)保持裝車倉最大設(shè)計(jì)儲煤量。
對于從事原煤、配煤及洗選、型煤加工產(chǎn)品經(jīng)銷等活動(dòng)的煤炭經(jīng)營企業(yè)而言，最低庫存原則上不低于上一年度3天的日常經(jīng)營量。當(dāng)市場供不應(yīng)求、動(dòng)力煤價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲超出綠色區(qū)域上限時(shí)，煤炭經(jīng)營企業(yè)最高庫存原則上不超過上一年度月均經(jīng)營量。
對于煤炭主要用戶而言，電力、建材、冶金、化工等重點(diǎn)耗煤 行業(yè) 的相關(guān)企業(yè)，日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中煤炭最低庫存原則上不應(yīng)低于近三年企業(yè)儲煤平均水平；在市場供不應(yīng)求、價(jià)格連續(xù)快速上漲時(shí)，其存煤量不應(yīng)高于最高庫存，最高庫存原則上不超過兩倍的最低庫存量。
為進(jìn)一步規(guī)范庫存界定范圍，《指導(dǎo)意見》還明確，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的庫存包括場存煤、站存煤，不包括發(fā)運(yùn)到港口、集運(yùn)站或分銷基地的存煤。主要用戶的庫存指廠存煤（包括距廠較近的自有或租用堆場、專用碼頭存煤），不包括在途煤。
六、煤炭最低庫存和最高庫存制度規(guī)定
《指導(dǎo)意見》規(guī)定了煤炭最低庫存和最高庫存制度的三種適用情形：一是當(dāng)市場供不應(yīng)求，價(jià)格大幅上漲至紅色區(qū)域時(shí)，加強(qiáng)對煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)企業(yè)最高庫存情況的監(jiān)督檢查，防止囤積惜售，加劇供應(yīng)緊張狀況。在此期間，可不考核生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)最低庫存，鼓勵(lì)各方加大資源投放，以滿足市場需求。二是當(dāng)市場供過于求，價(jià)格大幅下跌至紅色區(qū)域時(shí)，加強(qiáng)對煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)企業(yè)最低庫存情況的監(jiān)督檢查，防止企業(yè)少存煤甚至不存煤，影響安全生產(chǎn)穩(wěn)定運(yùn)行。期間，可不考核最高庫存，鼓勵(lì)企業(yè)多存煤，以促進(jìn)市場供需平衡。三是其他情形均對最低庫存和最高庫存進(jìn)行考核。
七、最低庫存和最高庫存制度對于保障煤炭市場穩(wěn)定供應(yīng)、促進(jìn)煤炭價(jià)格的積極作用
最低庫存和最高庫存制度能夠有效增強(qiáng)煤炭供應(yīng)保障的穩(wěn)定性，減少價(jià)格大幅波動(dòng)。第一，能夠發(fā)揮蓄水池的作用。庫存制度通過構(gòu)建多層次的煤炭市場儲備體系，提升社會整體庫存水平，能夠在一定程度上熨平產(chǎn)運(yùn)需各環(huán)節(jié)因突發(fā)因素等引起的市場波動(dòng)，增強(qiáng)煤炭供應(yīng)保障的彈性。第二，能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)器的作用。當(dāng)煤炭供過于求、價(jià)格下跌時(shí)，通過設(shè)立最低庫存，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)供需各方多存煤，有利于促進(jìn)供需平衡；當(dāng)煤炭供不應(yīng)求、價(jià)格上漲時(shí)，通過設(shè)立最高庫存，有利于防止產(chǎn)供需各方特別是中間環(huán)節(jié)囤積惜售，加劇市場失衡，造成價(jià)格劇烈波動(dòng)。第三，能夠發(fā)揮警戒線的作用。庫存制度對企業(yè)存煤進(jìn)行規(guī)范，在有利于上下游企業(yè)保持連續(xù)性平穩(wěn)生產(chǎn)的同時(shí)，為相關(guān)部門開展煤炭市場監(jiān)管提供參考依據(jù)。
另外，當(dāng)前煤炭市場供給總體平穩(wěn)，價(jià)格呈現(xiàn)穩(wěn)中趨降的態(tài)勢，港口、電廠存煤均處于較高水平，10月中旬以來，秦皇島港口煤炭庫存連續(xù)一個(gè)多月保持在高位，較去年同期大幅增長；截至12月4日，全國統(tǒng)調(diào)電廠煤炭庫存近1.18億噸，可用天數(shù)23天；加之今年各地高度重視迎峰度冬煤炭保障，備冬儲煤工作比較主動(dòng)超前，重點(diǎn)地區(qū)的庫存遠(yuǎn)高于往年同期水平，這些都為庫存制度的出臺和實(shí)施提供了有利條件。《指導(dǎo)意見》在政策發(fā)布與正式施行之間還預(yù)留了一定的緩沖期，為企業(yè)組織生產(chǎn)和調(diào)整庫存留出時(shí)間。
八、保障煤炭最低庫存和最高庫存制度的有效實(shí)施
一是《指導(dǎo)意見》兼顧了原則性和靈活性，做出的規(guī)定方便操作落地?！吨笇?dǎo)意見》依據(jù)現(xiàn)有相關(guān) 行業(yè) 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，綜合考慮煤炭開采布局、資源稟賦、運(yùn)輸條件和產(chǎn)運(yùn)需結(jié)構(gòu)變化等因素，區(qū)分不同環(huán)節(jié)、不同區(qū)域、不同企業(yè)、不同時(shí)段，確定煤炭最低庫存和最高庫存。另外，對企業(yè)的存煤標(biāo)準(zhǔn)不搞“一刀切”，在提出原則性要求的基礎(chǔ)上，由各地和重點(diǎn)用煤 行業(yè) 結(jié)合實(shí)際情況制定具體規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。
二是《指導(dǎo)意見》建立了明確的考核機(jī)制，保證了制度的有效執(zhí)行。為確保制度的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)監(jiān)督考核，專門制定了配套的《考核辦法》，對考核對象、主體、內(nèi)容和方式進(jìn)行了明確，對考核的組織、違規(guī)的認(rèn)定進(jìn)行了細(xì)化。同時(shí)，明確在迎峰度夏度冬等重點(diǎn)時(shí)段或市場供需出現(xiàn)異常波動(dòng)時(shí)，國家有關(guān)部門和 行業(yè) 協(xié)會將適時(shí)組織對重點(diǎn)地區(qū)煤炭庫存情況進(jìn)行核查。另外，《指導(dǎo)意見》明確，對相關(guān)企業(yè)因自然災(zāi)害、安全事故、設(shè)備檢修、資源運(yùn)力受限等特殊情況無法滿足存煤要求的，在考核時(shí)按照特例處理。
三是《指導(dǎo)意見》提出了相應(yīng)的激勵(lì)約束措施，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)履行社會責(zé)任。強(qiáng)化正向激勵(lì)?！吨笇?dǎo)意見》和《考核辦法》提出，各地可根據(jù)考核結(jié)果，結(jié)合地方實(shí)際，對最低庫存和最高庫存制度執(zhí)行較好的企業(yè)進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，納入“紅名單”，并在資金獎(jiǎng)勵(lì)、計(jì)劃電量安排、儲煤設(shè)施改造、資源運(yùn)力銜接等方面給予相應(yīng)支持。強(qiáng)化違規(guī)懲戒。一年內(nèi)企業(yè)庫存考核一次不達(dá)標(biāo)的，納入企業(yè)信用重點(diǎn)關(guān)注名單，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和信用跟蹤監(jiān)測，有關(guān)部門對企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談；兩次不達(dá)標(biāo)的，進(jìn)行通報(bào)批評；三次及以上不達(dá)標(biāo)的，納入企業(yè)信用“黑名單”，由有關(guān)部門依法依規(guī)采取懲戒措施。強(qiáng)化信用約束。委托第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開展企業(yè)最低庫存和最高庫存執(zhí)行情況的信用數(shù)據(jù)采集工作，并納入企業(yè)信用記錄。定期公布最低庫存和最高庫存執(zhí)行情況信用評估報(bào)告，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒。
九、《指導(dǎo)意見》對重點(diǎn)燃煤電廠煤炭最低庫存和最高庫存具體要求
目前，我國電煤消費(fèi)占煤炭消費(fèi)的一半左右，比例最高，數(shù)量最大，保障電煤供應(yīng)是實(shí)現(xiàn)電力穩(wěn)定生產(chǎn)運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，《指導(dǎo)意見》根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在參照近年來全國重點(diǎn)電廠煤炭庫存的基礎(chǔ)上，專門對重點(diǎn)燃煤電廠的煤炭最低庫存和最高庫存進(jìn)行了規(guī)范。
對于最低庫存，《指導(dǎo)意見》提出，一是主要考慮各地煤炭消費(fèi)量和自給率等因素，結(jié)合近年來各區(qū)域電煤庫存平均可用天數(shù)，將各地最低庫存標(biāo)準(zhǔn)分為兩檔。山西、陜西、內(nèi)蒙古等煤炭主產(chǎn)區(qū)的燃煤電廠，庫存量原則上不少于15天耗煤量；其他地區(qū)的燃煤電廠，庫存量原則上不少于20天耗煤量。二是綜合考慮運(yùn)輸方式、運(yùn)輸距離、資源礦點(diǎn)、煤種類型等因素，明確具體電廠存煤標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定，常態(tài)下燃煤電廠的最低庫存，選取區(qū)域存煤與電廠存煤標(biāo)準(zhǔn)的低值。對于運(yùn)輸條件較好的煤電聯(lián)營項(xiàng)目，可適當(dāng)調(diào)低最低庫存標(biāo)準(zhǔn)。三是為確保迎峰度夏度冬及重大活動(dòng)用煤需要，有關(guān)電力企業(yè)要提前做好煤炭收儲工作，確保在用煤高峰到來前，將最低庫存水平在常態(tài)基礎(chǔ)上再提高5–10天，其中燃燒褐煤的電廠的最低庫存水平在常態(tài)基礎(chǔ)上提高5天。
對于最高庫存，《指導(dǎo)意見》提出，當(dāng)市場供不應(yīng)求、價(jià)格連續(xù)快速上漲時(shí)，燃煤電廠庫存量應(yīng)保持在合理水平，原則上不超過該電廠兩倍的最低庫存量，迎峰度夏度冬及重大活動(dòng)期間，最高庫存量可再適當(dāng)上浮10–20天。
《指導(dǎo)意見》還進(jìn)一步規(guī)范了各地用于計(jì)算庫存天數(shù)的日煤耗基準(zhǔn)值的測算標(biāo)準(zhǔn)。
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