規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”。它不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，不受《立法法》調整，但在行政管理實踐中，對公民、法人和其他組織合法權益的行使具有重大影響。
如何管住管好國土資源“紅頭文件”，確保其有效保護公民、法人和其他組織的合法權益？新年伊始，國土資源部發(fā)布《國土資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》，對“紅頭文件”管理作出系統(tǒng)、明確規(guī)制，標志著法治國土建設取得又一積極進展。
日前，國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華就《規(guī)定》相關內容和背景進行了深入解讀。
“紅頭文件”有點任性
按照依法行政的要求，行政機關應當依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的要求來行使行政管理職權。但由于我國成文的法律體系不夠完善，許多領域無法可依，或者現有的法律法規(guī)規(guī)定不夠明確，使制發(fā)規(guī)范性文件成為行政機關的重要職能。國務院高度重視規(guī)范性文件的管理，并將其作為法治政府建設的重中之重。近年來，國土資源部認真貫徹落實國務院關于法治政府建設的一系列要求，在規(guī)范性文件管理方面做了大量工作，先后出臺了《國土資源管理規(guī)范性文件合法性審查辦法》《關于加強規(guī)范性文件管理和法律應用解釋工作的意見》和《關于實行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的通知》等一系列規(guī)章制度，不斷完善對規(guī)范性文件的管理措施。國務院法制辦也將部確定為國務院完善規(guī)范性文件合法性審查機制試點單位。
自2015年以來，按照國務院要求，部開展了規(guī)范性文件的清理工作，結果發(fā)現，規(guī)范性文件管理突出問題不少：數量繁多——多達900多件；形式繁雜——不僅有部、廳發(fā)文，還有大量的復函、明電等；同類文件重復多——針對相同或同類事項前后制定多個文件，沒有做好“立新廢舊”的銜接，導致規(guī)定重復甚至規(guī)定內容不一致；對規(guī)范性文件解釋不明確——地方大量來函要求部解釋規(guī)范性文件，有的解釋具有舉證性質，有的解釋屬于地方行政行為確定合法性；不重視合法性審查和效力評估——一些文件出臺未經過嚴格的合法性審查，很多文件過了有效期才發(fā)現部分內容還需要繼續(xù)執(zhí)行。
為有效解決上述問題，推進法治國土建設，完成好國務院試點任務，部2016年將制定《規(guī)定》納入年度立法計劃確定的重點立法項目，旨在結合試點并全面總結多年來規(guī)范性文件管理成效和問題的基礎上，從更高的制度層面加強規(guī)范性文件管理，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。
“紅頭文件”必須實行“三統(tǒng)一”
自2015年5月1日起，國土資源部全面實行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，即統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布，并以“國土資規(guī)”專門字號發(fā)布規(guī)范性文件。凡未以“國土資規(guī)”文號發(fā)布的其他各類文件，均不認定為規(guī)范性文件，不得作為國土資源行政管理的依據。實踐證明，“三統(tǒng)一”制度的實施取得了預期效果——從2015年5月至今，只發(fā)布規(guī)范性文件30件，大大減少了規(guī)范性文件數量，提高了規(guī)范性文件質量，有效激發(fā)了市場活力。
此次《規(guī)定》的制定出臺，將“三統(tǒng)一”納入其中，上升為規(guī)章制度?！兑?guī)定》第五條明確“縣級以上國土資源主管部門制發(fā)規(guī)范性文件，應當使用專門的‘國土資規(guī)’字號單獨編號，統(tǒng)一發(fā)布。未使用‘國土資規(guī)’字號單獨編號的文件，不認定為規(guī)范性文件，不得作為管理行政相對人的依據”。
“紅頭文件”不是“你想出就出”
“紅頭文件”首先必須質量過硬、過關。因此，《規(guī)定》對規(guī)范性文件起草作出詳細規(guī)定：
一是要求起草機構應當對制定規(guī)范性文件的必要性、可行性、合法性和合理性進行全面論證，并對規(guī)范性文件需要解決的問題、擬確立的主要制度或者擬規(guī)定的主要措施等內容進行廣泛調研。
二是要求對涉及重大制度調整、重大公共利益以及影響群眾切身利益的規(guī)范性文件，起草機構應當在起草階段進行風險評估。
三是明確可邀請法律顧問和有關方面專家參與或者進行法律和專業(yè)論證。
四是要求充分聽取下級國土資源主管部門、行政管理相對人、社會公眾以及其他部門的意見。
“紅頭文件”必須審慎出臺，須經合法性審查。此次制定《規(guī)定》，在部現行《國土資源管理規(guī)范性文件合法性審查辦法》基礎上，按照國務院法制辦相關要求，對原有規(guī)定進行了吸收和優(yōu)化：
一是明確未經合法審查，規(guī)范性文件不得提請審議，不得發(fā)布實施；二是明確了合法審查應當提交的材料；三是明確了審查期限，法制工作機構應當自收到規(guī)范性文件送審材料之日起10個工作日內完成合法性審查工作，特殊情況可延長10個工作日；四是對審查意見進行了細化，包括通過合法性審查、退回起草機構修改、終止制定規(guī)范性文件等審查意見。
“紅頭文件”有了生命周期
自2011年起，國土資源部在國務院各部委中率先建立規(guī)范性文件有效期制度。實踐證明，該項制度具有諸多利好。其一，自動淘汰功能，可適時取消不合時宜的規(guī)范性文件，有效控制文件數量；其二，動態(tài)清理功能，倒逼制定機關定期對文件進行效力評價、內容更新；其三，監(jiān)督制約功能，打破了規(guī)范性文件“終身制”，有效避免規(guī)范性文件立、改、廢的隨意性；其四，秩序安定功能，通過設定有效期，使得公眾對文件的生效和廢止期限清楚明白，并且產生依規(guī)行為即會獲得合法權益并受到法律保護的合理期待。
在總結部多年實施規(guī)范性文件有效期制度的基礎上，《規(guī)定》明確“起草規(guī)范性文件應當注明有效期。規(guī)范性文件的有效期一般為3到5年，最長不得超過8年”。
《規(guī)定》還明確要求，規(guī)范性文件有效期滿前6個月，原起草機構應當區(qū)分不同情況并提出不同處理意見。規(guī)范性文件需要繼續(xù)執(zhí)行的，應當在其有效期屆滿前公告延長有效期，延長期限不得超過其最初設定的有效期；規(guī)范性文件需要修改的，應當依照本規(guī)定在其有效期屆滿前重新制定發(fā)布。有效期屆滿，需要廢止或者原起草機構未提出處理意見的，規(guī)范性文件自動失效。
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