國(guó)務(wù)院于2017年2月4日發(fā)布《全國(guó)國(guó)土
規(guī)劃
綱要（2016－2030年）的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕3號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱《綱要》），這是我國(guó)首個(gè)全國(guó)性國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性
規(guī)劃
。國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2月9日舉行新聞發(fā)布會(huì)，請(qǐng)國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明、副部長(zhǎng)趙龍和發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)劉蘇社介紹文件精神，回答記者提問(wèn)，從《綱要》出臺(tái)的背景和編制過(guò)程、《綱要》的作用和意義、主要內(nèi)容和特點(diǎn)、基本思路及舉措、貫徹落實(shí)《綱要》的主要制度和機(jī)制等方面進(jìn)行了政策解讀。
《綱要》出臺(tái)的背景和編制過(guò)程
國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間 規(guī)劃 的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用取得了舉世矚目的成就，以相對(duì)緊缺的資源賦存支撐了長(zhǎng)達(dá)30多年的高速增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進(jìn)，國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)，比如一些地方出現(xiàn)了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，要求牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)，構(gòu)建科學(xué)的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，形成合理的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)人與自然和諧共生。
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的決策部署，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部和發(fā)展改革委牽頭，會(huì)同28個(gè)部委，按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，開(kāi)展《綱要》編制工作。編制過(guò)程中，國(guó)土資源部在認(rèn)真總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，組織30余家 研究 機(jī)構(gòu)，開(kāi)展了48項(xiàng)重大專題 研究 ，并廣泛聽(tīng)取、充分吸納了各?。▍^(qū)、市）人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，以及專家學(xué)者的意見(jiàn)。經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，今年1月3日國(guó)務(wù)院印發(fā)《綱要》。
《綱要》的作用和意義
《綱要》是我國(guó)首個(gè)全國(guó)性國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性 規(guī)劃 ， 規(guī)劃 范圍涵蓋我國(guó)全部陸域和海域國(guó)土（本次 規(guī)劃 暫未含港澳臺(tái)地區(qū)），對(duì)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用，對(duì)相關(guān)國(guó)土空間專項(xiàng) 規(guī)劃 具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。
《綱要》貫徹落實(shí)黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，按照統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署和統(tǒng)籌安排。《綱要》的編制實(shí)施，有利于優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，提高綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力；有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升國(guó)土開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)性；有利于提高能源資源保障能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障國(guó)土生態(tài)安全；有利于加快形成合理的空間 規(guī)劃 體系，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，為建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，提供重要支撐和基礎(chǔ)保障。
《綱要》的主要內(nèi)容
《綱要》共有10章。主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：
第一，明確了國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)。突出強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變國(guó)土開(kāi)發(fā)利用方式，全面提高國(guó)土開(kāi)發(fā)質(zhì)量和效率，加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制和建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，提出要遵循6項(xiàng)基本原則，把握6個(gè)方面的主要目標(biāo)，加快構(gòu)建安全、和諧、開(kāi)放、協(xié)調(diào)、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土。
第二，確立了國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)與綜合整治“三位一體”總體格局。一是以“四大板塊”為基礎(chǔ)，即東部率先、中部崛起、西部開(kāi)發(fā)、東北振興，還有“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”倡議。以國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，打造若干國(guó)土開(kāi)發(fā)重要軸帶和重點(diǎn)集聚區(qū)，構(gòu)建“多中心網(wǎng)絡(luò)型”的集聚開(kāi)發(fā)格局。二是基于資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)5大類資源環(huán)境保護(hù)主題，區(qū)分3個(gè)不同保護(hù)級(jí)別，形成覆蓋全域“五類三級(jí)”的國(guó)土保護(hù)格局。三是以主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)，及海岸帶和海島地區(qū)為重點(diǎn)開(kāi)展國(guó)土綜合整治，形成“四區(qū)一帶”的國(guó)土綜合整治格局。
第三，完善了以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。設(shè)置了“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”和耕地保有量、用水總量、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例等11個(gè)約束性或預(yù)期性指標(biāo)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新和配套政策的完善。
第四，圍繞美麗國(guó)土建設(shè)的主要目標(biāo)，部署了集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)、綜合整治、聯(lián)動(dòng)發(fā)展和支撐保障體系建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)。
《綱要》的主要特點(diǎn)
科學(xué)編制國(guó)土 規(guī)劃 對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用，《綱要》作為我國(guó)首個(gè)全國(guó)性國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù) 規(guī)劃 ，主要有以下特點(diǎn)：
一是以中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)?！毒V要》是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，把建設(shè)生態(tài)文明和維護(hù)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、資源安全放在重要位置，突出了以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署要求。
二是以創(chuàng)新國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系為引領(lǐng)?！毒V要》堅(jiān)持國(guó)土開(kāi)發(fā)與承載力相匹配、集聚開(kāi)發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點(diǎn)上開(kāi)發(fā)與面上保護(hù)相促進(jìn)、陸域開(kāi)發(fā)與海域利用相統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，構(gòu)建了以集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)、綜合整治“三位一體”為框架，以區(qū)域統(tǒng)籌、陸海聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)，以強(qiáng)化“三線”管控為保障的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系，豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了一次集成性創(chuàng)新。
三是以多中心網(wǎng)絡(luò)型開(kāi)發(fā)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。《綱要》堅(jiān)持處理好重點(diǎn)開(kāi)發(fā)與均衡發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)加大重要節(jié)點(diǎn)和軸帶開(kāi)發(fā)力度，增強(qiáng)集聚開(kāi)發(fā)的輻射帶動(dòng)作用。在強(qiáng)調(diào)南北軸向發(fā)展的同時(shí)，更加關(guān)注東西軸向的開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向開(kāi)發(fā)軸帶和開(kāi)發(fā)中心集聚，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間均衡配置，特別是加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度，逐步縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。
四是以承載力評(píng)價(jià)促進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變?！毒V要》根據(jù)我國(guó)區(qū)域資源稟賦和環(huán)境狀況，分別對(duì)自然條件、水土條件、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)，把各地區(qū)面臨的主要矛盾和問(wèn)題作為國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治的重要依據(jù)。綜合考慮資源環(huán)境限制性和適宜性要素，優(yōu)化不同區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，轉(zhuǎn)變國(guó)土開(kāi)發(fā)利用方式，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
五是以陸海統(tǒng)籌推動(dòng)國(guó)土開(kāi)發(fā)向縱深發(fā)展?！毒V要》強(qiáng)化了海洋作為藍(lán)色國(guó)土、便捷通道、資源基地和國(guó)防屏障的重要作用，將陸海統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域范圍由東向西縱深推進(jìn)，從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等方面構(gòu)建良性互動(dòng)的陸海開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)陸海聯(lián)動(dòng)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。
六是以強(qiáng)化用途管制提升國(guó)土空間治理能力?！毒V要》注重落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制，科學(xué)設(shè)置“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”，合理確定國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、國(guó)土空間保護(hù)、水土資源利用效率、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等約束性指標(biāo)，充分發(fā)揮《綱要》對(duì)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治等各類活動(dòng)的指導(dǎo)和管控作用，切實(shí)起到對(duì)相關(guān)國(guó)土空間專項(xiàng) 規(guī)劃 的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。
貫徹落實(shí)《綱要》的主要制度和機(jī)制
按照國(guó)務(wù)院要求，國(guó)土資源部在貫徹落實(shí)中主要抓這樣幾點(diǎn)：
一是建立《綱要》實(shí)施的部門(mén)溝通協(xié)商機(jī)制，協(xié)調(diào)解決國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治中的重大問(wèn)題。
二是地方各級(jí)人民政府要建立健全工作機(jī)制，全面落實(shí)《綱要》目標(biāo)任務(wù)。
三是建立《綱要》實(shí)施績(jī)效考核制度，將實(shí)施情況納入國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)人民政府監(jiān)督檢查范圍。
四是建立健全公眾參與制度，營(yíng)造有利于依法依規(guī)開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間的良好氛圍。關(guān)于《綱要》的貫徹落實(shí)和省級(jí)國(guó)土 規(guī)劃 編制工作，國(guó)土資源部將在近期作出專門(mén)部署安排。
《綱要》關(guān)于國(guó)土開(kāi)發(fā)的思路及舉措
近年來(lái)按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列區(qū)域 規(guī)劃 和政策，確定了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間布局的方向和重點(diǎn)，特別是推動(dòng)形成了若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和沿海、沿江、沿主要交通干線的開(kāi)發(fā)軸帶。我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局日漸形成。全國(guó)國(guó)土 規(guī)劃 綱要按照新發(fā)展理念要求，貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和三大戰(zhàn)略，圍繞轉(zhuǎn)變國(guó)土開(kāi)發(fā)的方式，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量和效率，建立國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)制度等目標(biāo)任務(wù)，在國(guó)土開(kāi)發(fā)方面作出了一些部署。
在國(guó)土開(kāi)發(fā)思路方面，《綱要》以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)和分類保護(hù)相適應(yīng)，特別強(qiáng)調(diào)了要立足比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建高效規(guī)范的國(guó)土開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局。主要有三個(gè)方面，一是以培育重要開(kāi)發(fā)軸帶和開(kāi)發(fā)集聚區(qū)為重點(diǎn)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中布局，目的是促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)和高效集聚，提升國(guó)土開(kāi)發(fā)效率和整體競(jìng)爭(zhēng)力。二是以發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)為支撐，分類、分區(qū)引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，促進(jìn)形成區(qū)域分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，目的是建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。三是以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)沿海、沿邊開(kāi)發(fā)為依托，推動(dòng)形成國(guó)土全方位開(kāi)發(fā)新格局。
在開(kāi)發(fā)舉措方面，《綱要》更加突出集聚開(kāi)發(fā)的要求，綜合運(yùn)用國(guó)土空間用途管制、資源配置、環(huán)境準(zhǔn)入、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，目的是引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)有序集聚，構(gòu)建集疏適度、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、集約高效、陸海統(tǒng)籌的國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)空間格局，重點(diǎn)是構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型開(kāi)發(fā)格局，主要從兩個(gè)方面來(lái)謀劃，一是推動(dòng)建設(shè)國(guó)土開(kāi)發(fā)集聚區(qū)，主要以全國(guó)主體功能區(qū) 規(guī)劃 確定的優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等一些優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，重點(diǎn)是優(yōu)化人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局，轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用方式，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)效率，使這些地區(qū)深度參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)長(zhǎng)江中游、成渝、中原等一些中西部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要是加速提高集聚發(fā)展水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，同時(shí)推進(jìn)這些地區(qū)的新型工業(yè)化進(jìn)程，提高人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力。通過(guò)集聚開(kāi)發(fā)，目的是最大限度地發(fā)揮要素的集聚效益，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的區(qū)域集中，打造具有一定競(jìng)爭(zhēng)力、輻射帶動(dòng)力較強(qiáng)的一些重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)。二是積極培育國(guó)土開(kāi)發(fā)的軸帶。依托主要交通干線和綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，以“兩縱三橫”開(kāi)發(fā)軸帶為主體，重點(diǎn)推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，促進(jìn)京哈、京廣及京九、包昆、滬昆、京蘭、珠江－西江經(jīng)濟(jì)帶等軸帶的加快發(fā)展，促進(jìn)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向交通干線和連接通道有序自由流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)市場(chǎng)深度融合。
《綱要》特別注重發(fā)揮沿海軸帶連接21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍的作用，使沿海軸帶成為促進(jìn)陸海統(tǒng)籌、全面深化改革和對(duì)外開(kāi)放的重要經(jīng)濟(jì)軸帶。重點(diǎn)是通過(guò)重要軸帶建設(shè)，加強(qiáng)軸帶上各集聚區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和分工協(xié)作，促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，大幅提升軸帶開(kāi)發(fā)的集聚能力，加快形成多中心網(wǎng)絡(luò)型的開(kāi)發(fā)格局。當(dāng)然，《綱要》還對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局、全方位對(duì)外開(kāi)放等方面作出了部署。
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