2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的第30次會議審議并通過，中共中央、國務(wù)院于2017年1月9日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》。國新辦于1月24日舉行新聞發(fā)布會，請國土資源部部長姜大明、副部長曹衛(wèi)星和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊、農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮介紹《意見》有關(guān)情況，回答記者提問，從《意見》出臺的背景和戰(zhàn)略性考量、《意見》的主要內(nèi)容、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的重要政策舉措、堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量兩條紅線的主要舉措、堅(jiān)持土地占補(bǔ)平衡政策和“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則、新增建設(shè)用地?cái)?shù)量不足的改革舉措、保護(hù)耕地質(zhì)量系列務(wù)實(shí)措施、健全和完善耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制等方面進(jìn)行了政策解讀。
《意見》出臺的背景
耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定，黨中央、國務(wù)院對這件事歷來高度關(guān)心。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就耕地保護(hù)工作作出重要指示和批示，為做好新時(shí)期的耕地保護(hù)工作指明了方向、提供了遵循。根據(jù)中央有關(guān)工作安排，由國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦三個(gè)部門 研究 制定進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見。去年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的第30次會議審議并通過了這個(gè)《意見》。今年的1月9號，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了這個(gè)《意見》。
《意見》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為根本指引，圍繞全面建成小康社會目標(biāo)，著力實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增強(qiáng)國家糧食安全的資源保障基礎(chǔ)；著力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡難題，增強(qiáng)耕地保護(hù)制度政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的適應(yīng)性?！兑庖姟穲?jiān)守土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，按照“嚴(yán)保嚴(yán)管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”的原則，確立了新時(shí)期耕地保護(hù)工作的目標(biāo)任務(wù)，明確了加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)工作的總體要求和政策措施。
《意見》的主要內(nèi)容
《意見》分6個(gè)部分共20條，一方面，從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，圍繞實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，系統(tǒng)提出了加強(qiáng)耕地管控性、建設(shè)性和激勵(lì)約束性多措并舉保護(hù)政策，進(jìn)一步增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性，推動(dòng)耕地保護(hù)制度和政策更加定型和成熟。另一方面，從問題導(dǎo)向出發(fā)，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與差別化管理相統(tǒng)一，進(jìn)一步改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，推動(dòng)耕地保護(hù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，更加廣泛地調(diào)動(dòng)各方面保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性。
《意見》提出，到2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)提出，耕地保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡政策體系不斷完善，促進(jìn)形成保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。
《意見》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)土地 規(guī)劃 管控和用途管制，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地；強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng) 規(guī)劃 規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批；以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力，促進(jìn)新增建設(shè)不占或盡量少占耕地。
《意見》明確，完善耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)機(jī)制，建設(shè)用地單位必須履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，地方各級政府負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。按照“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”要求，改進(jìn)并規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理。通過大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息、加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查評價(jià)監(jiān)測，大力推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)。
《意見》要求，加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地積極性。嚴(yán)格對地方政府落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督考核，強(qiáng)化地方政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。
“十三五”時(shí)期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要政策舉措
土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保護(hù)耕地的重大舉措。“十二五”期間我國已經(jīng)建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是4.03億畝，投入資金5900多億元，經(jīng)過整治以后，耕地的質(zhì)量和產(chǎn)能明顯提升。根據(jù)國土部提供的數(shù)據(jù)，大約要提高1到2個(gè)等級，糧食的產(chǎn)能大約要提高10%到20%。“十三五”時(shí)期，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)，首先是確保在建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，力爭要建成6億畝，《意見》在這方面提出了三個(gè)方面的重要政策舉措。
一是要整合財(cái)政資金，并通過財(cái)政資金撬動(dòng)社會資金參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。財(cái)政資金大體測算了一下，中央和地方加起來，“十三五”期間大約要投入6000億元，這6000億如果能夠撬動(dòng)社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保再建成4億畝的任務(wù)是可以實(shí)現(xiàn)的。
二是要全面推進(jìn)耕地耕作層剝離。這是一個(gè)很技術(shù)性的術(shù)語，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，什么意思呢？建設(shè)占用了一些好的耕地，它的耕作層是熟化的，占用耕地的耕作層土壤要?jiǎng)冸x，剝離以后用于補(bǔ)充耕地造地項(xiàng)目，這樣一來就可以改善土壤的條件，加快土壤的熟化進(jìn)程，提高土壤的肥力，這方面既有工程性措施，也有技術(shù)性措施，是需要大量資金投入的。
三是強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐，要建立一個(gè)比較科學(xué)的耕地質(zhì)量和產(chǎn)能評價(jià)制度，要定期對全國耕地的產(chǎn)能和質(zhì)量水平進(jìn)行評價(jià)，要完善耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測體系。
確保堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量兩條紅線的主要舉措
糧安天下。我國有13億人口，解決好吃飯的問題是我國治國理政的頭等大事，中央審時(shí)度勢，及時(shí)提出了新形勢下的糧食安全新戰(zhàn)略，這就是確?；咀越o，口糧絕對安全的戰(zhàn)略底線。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略要求，提出要推進(jìn)藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略。要落實(shí)好這個(gè)戰(zhàn)略，根本的還是要保護(hù)好我國的耕地。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，耕地紅線要嚴(yán)防死守，保護(hù)耕地要像保護(hù)大熊貓那樣來做。一定要深刻領(lǐng)會、堅(jiān)決貫徹。保護(hù)耕地重在守住兩條底線，一是耕地?cái)?shù)量的紅線，二是耕地質(zhì)量的紅線，也就是要大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，深入實(shí)施耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升行動(dòng)，遏制耕地退化趨勢，提升耕地的質(zhì)量。特別是要把最優(yōu)質(zhì)的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)、永續(xù)利用。這一次的《意見》又進(jìn)一步提出了具體的操作性強(qiáng)的要求。
一是要嚴(yán)格實(shí)施耕地的數(shù)量保護(hù)，通過控增量、挖存量、促集約來減少新增建設(shè)占用的耕地總量；既要做到“少占”，還要通過完善占補(bǔ)平衡的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，拓展補(bǔ)充耕地的渠道，確保“補(bǔ)足”，守住這條紅線。
二是要強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量保護(hù)。創(chuàng)新機(jī)制來充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，通過推進(jìn)占用耕地、耕作層的剝離再利用、中低產(chǎn)田的提質(zhì)改造，新增耕地后期培肥改良等措施，大力提升穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力，努力實(shí)現(xiàn)“建好”這個(gè)目標(biāo)。
三是要擴(kuò)大耕地輪作休耕的試點(diǎn)，落實(shí)耕地生態(tài)的保護(hù)。耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，在耕地后備資源開發(fā)利用的同時(shí)，要明確禁止開墾的區(qū)域和地類，來積極開展退化耕地的綜合治理。污染耕地的治理修復(fù)，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)作用。去年農(nóng)業(yè)部在推動(dòng)耕地休養(yǎng)生息、促進(jìn)綠色發(fā)展上，按照中央的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施耕地的輪作休耕，這是一項(xiàng)非常有效的措施，得到了廣大基層干部、農(nóng)民群眾的擁護(hù)。今年還要在去年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，在體制機(jī)制上創(chuàng)新，在技術(shù)模式上創(chuàng)新，為藏糧于地、藏糧于技，奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)，特別是思想理念基礎(chǔ)。
要繼續(xù)堅(jiān)持土地占補(bǔ)平衡政策和“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則
耕地占補(bǔ)平衡政策是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999-2005年期間，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同時(shí)補(bǔ)充了耕地6929萬畝，有效地彌補(bǔ)了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時(shí)，占補(bǔ)平衡政策對節(jié)約集約用地有一種倒逼的效果，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985-1996年的750萬畝左右下降到1999-2015年間的350萬畝左右，倒逼效果是非常顯著的，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)持占補(bǔ)平衡政策，不僅可以及時(shí)補(bǔ)救建設(shè)占用耕地的糧食生產(chǎn)能力的影響，同時(shí)還可以增強(qiáng)耕地保護(hù)意識，倒逼節(jié)約高效用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
當(dāng)然，要很清醒地意識到，經(jīng)過多年的開發(fā)利用，咱們國家的后備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實(shí)占補(bǔ)平衡政策遇到了一些現(xiàn)實(shí)的問題，與中央要求的占補(bǔ)平衡要數(shù)量、質(zhì)量都到位還有差距。因此，要下力氣改進(jìn)和優(yōu)化占補(bǔ)平衡管理，《意見》就按照“控占用、調(diào)方式、算大帳、差別化”的思路，提出了改進(jìn)和規(guī)范占補(bǔ)平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要減少新增建設(shè)占用耕地規(guī)模，從源頭上來減輕占補(bǔ)平衡的壓力。“調(diào)方式”，就是要轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地的方式，盡量減少未利用地的開發(fā)，著力通過土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來落實(shí)補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。“算大賬”，就是要從單純強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目掛鉤算細(xì)賬，轉(zhuǎn)向兼顧區(qū)域平衡上算大賬，更好地落實(shí)地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任。“差別化”，就是要充分考慮區(qū)域差異和項(xiàng)目差異，實(shí)事求是地解決占補(bǔ)平衡的困難，構(gòu)建“縣域平衡為主，省域調(diào)劑為輔，國家統(tǒng)籌為補(bǔ)充”這樣一種占補(bǔ)平衡的新格局。
《意見》還特別強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則，通過嚴(yán)格的監(jiān)管、考核，來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地與占用耕地的數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地與保障發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
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