一、《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的制定背景
福建省生態(tài)優(yōu)勢比較明顯，但也面臨加快發(fā)展與資源環(huán)境約束趨緊壓力，現(xiàn)有資源環(huán)境制度難以適應(yīng)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)綠色發(fā)展需要，已成為我省實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)綠色低碳社會(huì)的重要挑戰(zhàn)。2016年8月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》(中辦發(fā)﹝2016﹞58號(hào))，明確支持我省深化碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，出臺(tái)碳排放權(quán)交易實(shí)施細(xì)則，設(shè)立碳排放權(quán)交易平臺(tái)，開展碳排放權(quán)交易，實(shí)施林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)，探索林業(yè)碳匯交易模式。省委、省政府對(duì)我省碳排放權(quán)交易市場建設(shè)高度重視，要求我省要積極借鑒其他先期試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)，在2016年底前初步建成具有福建特色的碳排放權(quán)交易市場。
根據(jù)國內(nèi)碳排放權(quán)交易其他試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)，通過地方立法，對(duì)參與企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務(wù)、碳排放報(bào)告與核查要求、相關(guān)的處罰措施作出規(guī)定，市場才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院和我省工作部署，建立溫室氣體排放控制市場機(jī)制，規(guī)范碳排放權(quán)交易活動(dòng)，充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場在實(shí)現(xiàn)減少碳排放與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“雙贏”中的重要作用，推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，及時(shí)出臺(tái)《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》是十分必要和迫切的。
二、《暫行辦法》主要規(guī)范了哪些內(nèi)容
《暫行辦法》共40條，主要在以下幾個(gè)方面作了明確規(guī)定：(一)碳排放權(quán)交易的適用范圍、定義及原則;(二)碳排放權(quán)交易的管理職責(zé)與分工;(三)碳排放配額管理;(四)碳排放權(quán)市場交易;(五)碳排放報(bào)告、核查與配額清繳;(六)碳排放權(quán)交易市場參與者的法律責(zé)任。
三、碳排放權(quán)交易適用范圍、定義及原則
《暫行辦法》第二條規(guī)定:“本省行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易及其監(jiān)督管理活動(dòng)，適用本辦法。本辦法所稱碳排放權(quán)交易，是指由省人民政府設(shè)定年度碳排放總量以及重點(diǎn)排放單位的減排義務(wù)，重點(diǎn)排放單位通過市場機(jī)制履行義務(wù)的碳排放控制機(jī)制，主要包括碳排放報(bào)告報(bào)送、核查、配額核發(fā)、交易以及履約等。”第三條規(guī)定：“碳排放權(quán)交易堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合，遵循公開、公平、公正和誠信原則。”
碳排放權(quán)交易市場是政府把碳排放空間作為一種公共資源，以一定的分配方式分配給重點(diǎn)排放單位，并在一定規(guī)則下進(jìn)行市場化交易的碳排放控制機(jī)制。建立碳排放權(quán)交易制度是我省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)全新的探索，因此，《暫行辦法》有必要明確碳排放權(quán)交易的適用范圍、定義和原則。
四、碳排放權(quán)交易的管理職責(zé)與分工
《暫行辦法》第四條規(guī)定:“省、設(shè)區(qū)的市人民政府發(fā)展改革部門是本行政區(qū)域碳排放權(quán)交易的主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)督管理。省人民政府金融工作機(jī)構(gòu)是全省碳排放權(quán)交易場所的統(tǒng)籌管理部門，負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易場所準(zhǔn)入管理、監(jiān)督檢查、風(fēng)險(xiǎn)處置等監(jiān)督管理工作。省、設(shè)區(qū)市人民政府經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)、價(jià)格、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門按照各自職責(zé),協(xié)同做好碳排放權(quán)交易相關(guān)的監(jiān)督管理工作。根據(jù)碳排放權(quán)交易主管部門的授權(quán)或者委托，碳排放權(quán)交易的技術(shù)支撐單位負(fù)責(zé)碳排放報(bào)送系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)等相關(guān)工作。”
碳排放總量控制的責(zé)任主體是各設(shè)區(qū)市人民政府，碳排放權(quán)交易的配額總量也將分配到各設(shè)區(qū)市，因此賦予各設(shè)區(qū)市必要的管理職能，能夠保證落實(shí)碳排放總量控制責(zé)任目標(biāo)和相關(guān)政策措施，且充分調(diào)動(dòng)各設(shè)區(qū)市積極性，同時(shí)，也符合黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)的方針。對(duì)于覆蓋范圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設(shè)計(jì)，則由省人民政府碳排放權(quán)交易主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，否則會(huì)出現(xiàn)政出多門，市場難以統(tǒng)一。同時(shí)，在碳排放權(quán)交易活動(dòng)中還涉及碳排放信息登記、重點(diǎn)排放單位碳排放數(shù)據(jù)采集、碳排放權(quán)交易數(shù)據(jù) 研究 分析 、省級(jí)溫室氣體清單編制等技術(shù)工作需要技術(shù)支撐單位支持。為此，《暫行辦法》對(duì)碳排放權(quán)交易的技術(shù)支撐單位作了明確規(guī)定。
五、碳排放權(quán)交易覆蓋范圍問題
《暫行辦法》第五條規(guī)定：“省人民政府碳排放權(quán)交易主管部門參照國務(wù)院碳排放權(quán)交易主管部門的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，公布納入碳排放權(quán)交易的溫室氣體種類、 行業(yè) 范圍和重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)。”第九條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市人民政府碳排放權(quán)交易主管部門按照省人民政府碳排放權(quán)交易主管部門公布的標(biāo)準(zhǔn)，提出本行政區(qū)域重點(diǎn)排放單位名單，由省人民政府碳排放權(quán)交易主管部門審定并向社會(huì)公布。”
探索建立碳排放權(quán)交易市場是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)，先將碳排放量大、強(qiáng)度高的工業(yè)企業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場，并逐步擴(kuò)大到建筑、交通等 行業(yè) ，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)我省溫室氣體排放 行業(yè) 特點(diǎn)等因素，確定我省首批納入碳排放權(quán)交易市場的重點(diǎn)排放單位為2013至2015年中任意一年綜合能源消費(fèi)總量達(dá)1萬噸標(biāo)煤以上的電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空、陶瓷等9個(gè) 行業(yè) 企業(yè)。
六、碳排放總量的確定
《暫行辦法》第十條規(guī)定：“省人民政府碳排放權(quán)交易主管部門根據(jù)本省溫室氣體控制總體目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重點(diǎn)排放單位情況等因素，設(shè)定年度碳排放配額總量，制定碳排放配額分配和管理細(xì)則，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。”
碳排放總量控制是基礎(chǔ)，只有實(shí)行總量控制，碳排放權(quán)才會(huì)成為稀缺資源，才會(huì)成為一種可交易的產(chǎn)品。同時(shí)，建立碳排放權(quán)交易市場是積極利用市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能降碳的重要手段，其目的是為了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，因此，總量目標(biāo)應(yīng)該緊密結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，合理設(shè)定。
七、碳排放權(quán)配額的分配
碳排放權(quán)初始配額分配是碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的核心，只有將碳排放權(quán)配額合理分配給企業(yè)，才會(huì)產(chǎn)生交易需求。我省碳排放權(quán)交易市場建設(shè)剛起步，初始配額免費(fèi)發(fā)放有利于減輕來自企業(yè)的抵觸情緒，順利推動(dòng)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。隨著碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的成熟和完善，有償分配具有碳價(jià)格發(fā)現(xiàn)、激發(fā)企業(yè)節(jié)能減碳的積極性，適時(shí)推進(jìn)有償分配，有利于推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新低碳技術(shù)，加強(qiáng)碳排放管理，有利于充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場手段在促進(jìn)我省綠色低碳發(fā)展中的作用。
八、關(guān)于碳排放權(quán)市場交易問題
碳排放權(quán)交易市場的興起需要交易平臺(tái)，即碳排放權(quán)交易中心或交易所，還需要建立公開透明的碳排放權(quán)交易規(guī)則和制度，加強(qiáng)對(duì)交易主體、交易機(jī)構(gòu)和第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，形成規(guī)范有序的交易市場，確保公平、公正和公開。為此，《暫行辦法》在第三章設(shè)專章規(guī)定了碳排放權(quán)市場交易問題，并在第五章“監(jiān)督與保障”中規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)的管理，《暫行辦法》第三十四條規(guī)定了交易機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。
九、第三方核查機(jī)構(gòu)的管理
碳排放權(quán)交易的主要產(chǎn)品是排放配額，配額數(shù)量多少、真實(shí)與否除了要建立詳細(xì)可操作的監(jiān)測計(jì)劃，認(rèn)真編制排放報(bào)告外，主要依靠核查機(jī)構(gòu)的核查。因此，核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、職業(yè)操守和業(yè)務(wù)程序直接關(guān)系交易市場的公平。同時(shí)，為了促進(jìn)第三方核查機(jī)構(gòu)的公平、公正，《暫行辦法》在第二十七條明確重點(diǎn)排放單位對(duì)核查結(jié)果有異議的處理方式，第二十八條規(guī)定委托第三方核查機(jī)構(gòu)測算重點(diǎn)排放單位上年度排放量確認(rèn)的方式方法。同時(shí)，在第三十六條對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。
十、關(guān)于重點(diǎn)排放單位履約清繳問題
建立履約制度是形成碳排放權(quán)交易市場的根本保證。只有設(shè)置履約機(jī)制，才能促使配額不足的重點(diǎn)排放單位通過市場購買配額，而配額富余的可以賣出配額，確保市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。重點(diǎn)排放單位通過上繳與排放量相等的配額完成履約，同時(shí)也鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位購買使用一定比例的林業(yè)碳匯等自愿減排量完成履約。此外，為了充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場在控制溫室氣體排放中的作用，提高履約率，《暫行辦法》第三十七條對(duì)重點(diǎn)排放單位的履約責(zé)任進(jìn)行約束，明確了拒絕履約或未足額清繳配額的法律責(zé)任。
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