在嚴(yán)控地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)高壓下，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目曾一度處于低迷態(tài)勢(shì)。不過，財(cái)政部近日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），向市場(chǎng)釋放了PPP項(xiàng)目回歸本源、規(guī)范發(fā)展的新信號(hào)，PPP項(xiàng)目繼續(xù)回暖。
今年的《政府工作報(bào)告》以及財(cái)政部在全國兩會(huì)期間的記者發(fā)布會(huì)都提出，要繼續(xù)推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，近日印發(fā)的這份《實(shí)施意見》正是為政府和社會(huì)資本接下來怎么合作既劃定紅線又打消顧慮。
《實(shí)施意見》明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)作為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。
對(duì)此，長(zhǎng)期關(guān)注PPP的中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中財(cái)公私合作發(fā)展研究院院長(zhǎng)孫潔解讀，這一表述重申了什么樣的PPP項(xiàng)目是合規(guī)的。他說：“簡(jiǎn)單舉個(gè)例子，比如說我們的地鐵項(xiàng)目在建完之后，由于公眾的需求，我們不可能以市場(chǎng)化的方式來定價(jià)。因?yàn)檫@樣定價(jià)的話，可能會(huì)導(dǎo)致票價(jià)太高。所以政府通過票價(jià)補(bǔ)貼的方式，既確保企業(yè)收入，又能夠讓老百姓坐得起。那這種票價(jià)補(bǔ)貼一定屬于政府的支出責(zé)任。”
事實(shí)上，圍繞PPP項(xiàng)目是否合規(guī)的邊界問題，本次《實(shí)施意見》采取了正面清單加負(fù)面清單相結(jié)合的方式進(jìn)行細(xì)化，這是一大亮點(diǎn)。比如，合規(guī)的PPP項(xiàng)目要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制；不合規(guī)的PPP項(xiàng)目表現(xiàn)為存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益等。
另外，《實(shí)施意見》還提到，限制財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目、不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。孫潔說，這是兩條非常明確的新要求，“基金預(yù)算和國有資本預(yù)算應(yīng)該有它自身的支出范圍，不應(yīng)該再把這些變相地納入到PPP項(xiàng)目中去”。
在優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境方面，《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，下一步要鼓勵(lì)民資、外資參與，在中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中國PPP基金投資中對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。孫潔認(rèn)為，這將引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過PPP項(xiàng)目規(guī)范參與基礎(chǔ)設(shè)施等補(bǔ)短板建設(shè)。
孫潔說：“PPP指的是政府和社會(huì)資本合作，由于社會(huì)資本包括了央企和國企，這就使得我們一些政府在選擇合作伙伴的時(shí)候，更多的時(shí)候會(huì)傾向于央企和國企。相關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題，所以這次特別強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)真正的民營(yíng)企業(yè)參與到這里邊去。”
隨著政策利好釋放，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，多地將積極上馬符合新規(guī)的PPP項(xiàng)目。財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問中說，規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)資本活力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，助力做好“六穩(wěn)”工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。
關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見
財(cái)金〔2019〕10號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處：
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國財(cái)政工作會(huì)議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實(shí)好“六穩(wěn)”工作要求，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：
一、牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求
近年來，各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問題。各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。
（一）規(guī)范運(yùn)行。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。
（二）嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。
（三）公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會(huì)資本方。用好全國PPP綜合信息平臺(tái)，充分披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）誠信履約。加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)，增強(qiáng)契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約，增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資信心。
二、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施
（一）規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；
2. 社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；
3. 建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
4. 項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；
5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；
6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
（二）在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：
1.財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；
2.采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方；
3.嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。
對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。
（三）強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
三、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理
各級(jí)財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：
（一）存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。
（二）本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的。社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的。
（三）未經(jīng)法定程序選擇社會(huì)資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的。
（四）以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。
（五）未按規(guī)定及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)的。
對(duì)于存在本條（一）項(xiàng)情形，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問責(zé)。
對(duì)于存在本條（二）至（五）項(xiàng)情形的，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
四、營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境
各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門，多措并舉，加強(qiáng)規(guī)范管理和分類指導(dǎo)，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大政策支持力度。
（一）鼓勵(lì)民資和外資參與。加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。研究完善中國PPP基金績(jī)效考核辦法，將投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目作為重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，不得對(duì)外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目需求特點(diǎn)，合理選擇采購方式，進(jìn)一步加強(qiáng)采購需求和履約驗(yàn)收管理，提高采購質(zhì)量。
（二）加大融資支持。結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜采取注入資本金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目。引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來源。鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。
（三）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、決策程序完備、回報(bào)機(jī)制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項(xiàng)目。
（四）保障合理支出。符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。
（五）加強(qiáng)信息披露。依托全國PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)測(cè)，完善項(xiàng)目庫“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不以入庫為項(xiàng)目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。
（六）加強(qiáng)分類指導(dǎo)。對(duì)于在建項(xiàng)目，督促各方嚴(yán)格履約，保障出資到位，推動(dòng)項(xiàng)目按期完工，避免出現(xiàn)“半拉子”項(xiàng)目。對(duì)于尚未開工的項(xiàng)目，督促各方嚴(yán)格按照要求加強(qiáng)合同條款審核，規(guī)范融資安排。對(duì)于進(jìn)入采購階段的項(xiàng)目，加強(qiáng)宣傳推介和信息披露，吸引各類市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)平等參與。同時(shí)，加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證，推動(dòng)形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的項(xiàng)目開發(fā)格局。
（七）強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾?。咨詢機(jī)構(gòu)和專家要發(fā)揮專業(yè)作用，遵守職業(yè)操守，依法合規(guī)提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)。對(duì)于包裝不規(guī)范PPP項(xiàng)目增加隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離市場(chǎng)合理水平、對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施造成消極影響和嚴(yán)重后果的咨詢機(jī)構(gòu)和專家，要按照規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任。
五、協(xié)同配合抓好落實(shí)
各級(jí)財(cái)政部門要提高站位，主動(dòng)作為，加快推動(dòng)建立協(xié)同配合、保障有力、措施到位的工作機(jī)制。
（一）加強(qiáng)部門協(xié)作，強(qiáng)化項(xiàng)目前期識(shí)別、論證和入庫等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)與信息共享，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，夯實(shí)項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)，推進(jìn)科學(xué)決策。
（二）強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全生命周期的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，建立健全政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施督查機(jī)制。加大信息公開力度，主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?/div>
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（三）鼓勵(lì)地方和部門因地制宜創(chuàng)新工作機(jī)制、加大政策扶持力度，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例推廣，工作推進(jìn)中形成的經(jīng)驗(yàn)做法和發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告。
財(cái)政部
2019年3月7日
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