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1.3.1 項目建設背景

環(huán)境污染導致健康損害、公私財產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)成為當前政府、公眾和全社會關注的焦點。發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，環(huán)境損害評估制度必須依據(jù)各國面臨的環(huán)境形勢和主要環(huán)境問題，逐步構建符合國情的環(huán)境損害評估法律、技術和資金保障體系。我國在海洋生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源損害評估、林業(yè)資源破壞損失估價、污染場地修復管理等方面已有一些基礎，但整體上環(huán)境損害評估管理職能散落在不同政府部門，存在環(huán)境公益損害賠償幾乎尚未涉及，環(huán)境私益損害認定和賠償嚴重不足等缺陷。通過資料收集整理、發(fā)放調(diào)查問卷、走訪環(huán)保法庭和政府部門、考察現(xiàn)有相關評估機構和人員座談、開展實際案例評估、參與環(huán)境公益訴訟等方式，分析我國當前環(huán)境污染損害形勢，整理相關法律法規(guī)和環(huán)境管理機制，梳理現(xiàn)有相關環(huán)境損害評估機構，探索環(huán)境損害評估資金來源。針對我國環(huán)境損害管理面臨的主要問題，基于當前已有的管理與技術體系，建立規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害評估制度，對于推進中國環(huán)境污染損害鑒定評估與賠償恢復的實踐工作，探索切實可行的環(huán)境損害定量管理具有重要意義。

黨的十八屆三中全會提出了建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”的要求，最高法、最高檢、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，司法部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，為規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定機構準入立下了規(guī)矩。抓住機遇，進入環(huán)境損害司法鑒定領域正當時。因此，本項目應運而生，成立環(huán)境損害司法鑒定試驗室，先期開展空氣污染鑒定、水污染鑒定及土壤污染鑒定項目。

1.3.2 項目建設必要性

近年來，隨著科技的發(fā)展、社會的進步以及人民生活水平的不斷提升，社會各界越來越重視環(huán)境監(jiān)測結果的準確性和可靠性，社會發(fā)展的各個方面對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的需求也越來越突出，進一步加強對其的研究非常有必要。但是現(xiàn)階段，我國環(huán)境監(jiān)測社會化工作尚處于起步階段，還存很多不足，因此需要進一步加大環(huán)境監(jiān)測的資金投入，采取有效的措施統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測，從而社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1、政府簡政放權，促進環(huán)境算害司法鑒定行業(yè)健康發(fā)展

我國以往的環(huán)境影響評價及環(huán)境損害司法鑒定評估工作（以下簡稱“環(huán)評及司法鑒定工作”）多數(shù)基于國家事業(yè)單位。國家事業(yè)單位出臺相應標準，由國家事業(yè)單位進行環(huán)評及司法鑒定工作。政府所屬的事業(yè)單位進行鑒定和論證，再由上級主管部門進行審批，自己論證，自己鑒定，自己審批，缺少第三方的公正性，司法審判不公正。 

國務院要求消除行政審批“灰色地帶”，整治“紅頂中介”，加快建立權力清單、責任清單和負面清單，著力鏟除滋生腐敗的土壤。嚴禁公檢法下屬事業(yè)單位開展盈利性的司法鑒定，公檢法下屬事業(yè)單位開展司法鑒定，相關司法鑒定由民間組織或第三方承擔；環(huán)保部已于2015年3月下旬出臺了《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構脫鉤工作方案》。根據(jù)該方案，環(huán)保部直屬單位的8家環(huán)評機構將率先在2015年12月31日前脫鉤，省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤，逾期未脫鉤一律取消環(huán)評資質(zhì)。不允許國家事業(yè)單位做環(huán)境評估工作，使我國的環(huán)評及司法鑒定工作更加親民，更加公平，更加具有實際意義。 

山東省環(huán)保部門改革，采取“監(jiān)測設備有償轉(zhuǎn)讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構移動比對，環(huán)保部門質(zhì)控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”的模式。保留的少數(shù)政府檢測機構主要職責是對社會監(jiān)測數(shù)據(jù)進行考核比對，制定檢測標準。監(jiān)測任務交由第三方社會檢測機構完成，以此解決環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不準確的痼疾。 

2、第三方司法鑒定市場處于機遇期，市場需求前景良好

環(huán)評及司法鑒定工作是“海、陸、空”全方位的。環(huán)評及司法鑒定的業(yè)務范圍包括：環(huán)境損害司法鑒定評估（空氣環(huán)境污染鑒定、水環(huán)境污染鑒定、聲環(huán)境污染鑒定、光環(huán)境污染鑒定、土壤環(huán)境污染鑒定、海洋環(huán)境污染鑒定、生態(tài)環(huán)境污染鑒定）、環(huán)境保護或治理工程項目評估鑒定。

近年來，環(huán)境污染事故頻發(fā)及生態(tài)破壞事故層出不窮，訴訟案件逐年增加，國家專門成立的環(huán)境資源審判法庭已達400多家，需要大量的中介機構或第三方承擔技術鑒定工作；行政主管部門在執(zhí)法過程中，有時也需要第三方鑒定評估機構出具鑒定評估報告；另一方面我國《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》的實施，同樣需要第三方鑒定評估機構出具鑒定評估報告。大量的建設項目也需要環(huán)境評價，國家的評價單位即將被取消，民間組織和機構還處于萌芽階段，對于想成立第三方環(huán)評及司法鑒定機構的人來說，是一個難得的機遇。 

3、項目檢驗檢測市場發(fā)展，促進第三方鑒定機構發(fā)展

據(jù)國家認監(jiān)委統(tǒng)計和預計，2013年檢驗檢測市場規(guī)模為1678億元、2014年為2105億元、2015年為2574億元。從上述數(shù)字看出，檢驗市場規(guī)模一直在發(fā)展。但是在千億規(guī)模的檢驗檢測市場中，70%-80%的檢驗檢測認證機構擁有政府背景，其資源配置主導權在政府手里。雖然也出現(xiàn)了一些民營企業(yè)和外資檢測的機構，但是檢測行業(yè)的大蛋糕基本被政府主導的檢測機構控制，非國有檢測機構所占份額約為10%。檢測體系將走向市場，對其進行股份制改造、組建集團，引入資本以及第三方檢測機構。這也意味著，檢測行業(yè)由國有機構壟斷的局面有望改變，第三方檢測市場或?qū)⒂瓉碇卮髾C會。而對于環(huán)境污染鑒定檢測來說，面臨著上面同樣的問題。鑒定機構大多是政府機構和事業(yè)單位，在環(huán)境損害鑒定評估時都是自我檢測，自我鑒定，缺乏公正性和相應的監(jiān)督機制。

4、山東環(huán)境損害司法機構鑒定處于空白期，需求本項目的建設

當前，經(jīng)司法行政機關登記的從事環(huán)境損害司法鑒定的機構僅有50余家（包括具有其他鑒定事項的鑒定機構），從事環(huán)境損害司法鑒定的機構最多的三個省份云南、遼寧、山西分別為9家、7家、6家，山東省內(nèi)目前沒有環(huán)境損害鑒定機構。根據(jù)中國環(huán)境科學學會環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)委員會的意見，在2017年6月前重新登記審批環(huán)境損害司法鑒定機構，每省批準2-3家鑒定機構。另一方面，承擔環(huán)境損害司法鑒定的機構和人員主要來自兩個方面：從事環(huán)境監(jiān)測（檢測）的單位及高校研究所的教學和研究人員和來自司法鑒定行業(yè)的單位和人員，技術人員緊缺，也急需培訓更多的鑒定人員。

5、本項目建設是應對當前環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要

當前，我國面臨的環(huán)境形勢依然十分嚴峻。隨著我國進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，發(fā)達國家二三百年出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國已集中顯現(xiàn)，環(huán)境保護工作正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。而我國法律在環(huán)境責任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制的缺失，在一定程度上影響了污染者負擔原則的有效落實，與我國面臨的環(huán)境形勢及其對環(huán)境保護工作的要求很不適應。開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作，全面追究污染者的環(huán)境責任，是切實落實污染者負擔原則、有效應對環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要。

近年來，我國環(huán)境監(jiān)測工作處于快速發(fā)展階段，環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)處于在大規(guī)模建設階段，覆蓋面也將不斷擴大。尤其是進入“十三五”時期，國內(nèi)環(huán)保市場呈現(xiàn)出前所未有的高速發(fā)展趨勢，環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個分支，也有近千億元的市場潛力。

環(huán)境監(jiān)測是通過對環(huán)境污染物的分析和監(jiān)測，定性或定量描述出環(huán)境質(zhì)量的狀態(tài)。通常環(huán)境監(jiān)測有兩種分類，分別為按照監(jiān)測對象分類與按照監(jiān)測目的分類。環(huán)境監(jiān)測方法主要是在現(xiàn)代分析化學的測試技術和測試手段基礎上發(fā)展起來。隨著生物技術、遙感技術、地理信息技術與物聯(lián)網(wǎng)技術的引物，環(huán)境監(jiān)測方法種類繁瑣日漸完善。

環(huán)境監(jiān)測是了解、掌握、評估、預測環(huán)境質(zhì)量狀況的基本手段，是環(huán)境信息的主要來源。沒有技術先進、科學、有效的環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境質(zhì)量的好壞就無從評價；而包括監(jiān)測組織機構體制、監(jiān)測模式、監(jiān)測技術規(guī)范、監(jiān)測信息資料應用和監(jiān)測管理制度在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測機制，則是規(guī)范和組織環(huán)境監(jiān)測有效進行、可持續(xù)發(fā)展的基本保障。

我國自上世紀50年代初就開始環(huán)境監(jiān)測的萌芽，而專門的環(huán)境保護監(jiān)測工作，即使僅從1971年周總理指示進行比較系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查、測定算起，至今也已有40多年的歷史。迄今，我國已經(jīng)頒布并制定了一系列環(huán)境監(jiān)測管理辦法，基本建立覆蓋全國的大氣、水、土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)快速發(fā)展時期到來。2015年8月，國務院印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》，首次明確環(huán)境監(jiān)測的終極目標，強調(diào)水、土、氣、輻射、噪音各領域做到陸海統(tǒng)籌、天地一體，整合統(tǒng)一到全國一個生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，進一步建立健全環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享，構建大數(shù)據(jù)平臺，積極培育環(huán)境監(jiān)測市場，最終實現(xiàn)智慧環(huán)保運營。

我國環(huán)境監(jiān)測工作處于快速發(fā)展階段，環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)還在大規(guī)模建設階段，覆蓋面也將繼續(xù)擴大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的企業(yè)共有約200家，大部分企業(yè)從事廢氣、廢水、環(huán)境空氣、地表水等在線自動監(jiān)測系統(tǒng)的研制、生產(chǎn)、安裝、運營（含集成商）。其中，約有120家企業(yè)生產(chǎn)廢氣在線監(jiān)測系統(tǒng)，約有80家企業(yè)生產(chǎn)廢水在線監(jiān)測系統(tǒng)。環(huán)境監(jiān)測儀器行業(yè)的銷售收入逐年增加，由2005年的15.84億元上升為2014年的196.44億元。

目前，我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)市場集中度較高。由于環(huán)境監(jiān)測技術門檻偏高，目前國內(nèi)從事環(huán)境監(jiān)測的企業(yè)僅有兩百多家，高端分析儀器主要被德國西門子等外資企業(yè)占領，內(nèi)資企業(yè)主要參與中低端分析儀器市場。2014年我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)排名前十位的企業(yè)銷售收入為37.7億元，占市場總體銷售收入的61.8%，這一比例在近五年來一直保持在60%左右，領先企業(yè)格局已基本形成，公司兼并收購成為擴張市場份額的主要手段。

環(huán)保行業(yè)受政策、法規(guī)及監(jiān)管的驅(qū)動，在環(huán)境訴求加強的情況下，尤其是進入“十三五”時期，國內(nèi)環(huán)保市場已呈現(xiàn)出前所未有的高速發(fā)展趨勢。環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個分支，也有近千億元的市場潛力。環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)業(yè)鏈主要分為上游硬件、軟件、檢測試劑；中游監(jiān)測儀器、監(jiān)測系統(tǒng)以及下游儀器維護、設備運營。而隨著有關環(huán)境監(jiān)測服務社會化政策的出臺，環(huán)境監(jiān)測市場將逐步向社會開放，行業(yè)公司將由監(jiān)測設備銷售向提供環(huán)境監(jiān)測服務轉(zhuǎn)型。

環(huán)境監(jiān)測是治理環(huán)境污染、衡量環(huán)境質(zhì)量、檢驗治理效果的基礎。未來，隨著國家對污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量要求的提升、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的加強，海陸空一體化監(jiān)測網(wǎng)的建設、第三方運營的引入，“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境”業(yè)務的開展，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)具有廣闊的市場需求空間。預期在“十三五”期間，行業(yè)保持25%的增速，到2020年，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)的市場規(guī)模將達到740億元，每年新增的市場規(guī)模為90億元。

2.2 環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)分析

環(huán)境損害評估制度是現(xiàn)代社會認識到僅靠對環(huán)境污染行為進行處罰無法彌補環(huán)境污染造成的實際損害，而衍生出來的一套完備的資源環(huán)境損害救濟體系，目前已經(jīng)成為遏制環(huán)境污染行為和實現(xiàn)環(huán)境公平正義的一條重要途徑。國際上環(huán)境損害評估興起于環(huán)境公私權益保障意識的提高，發(fā)達國家在健全環(huán)境損害評估制度的過程中先后經(jīng)歷了從最初的無人問津和阻力重重，到民怨四起和立法風暴，到艱難探索和逐步完善，再到社會認同和回歸理性的演變過程；實現(xiàn)了從被動應對和有限賠償，到有效遏制和足額賠償，再到預防為主和恢復導向的階段性轉(zhuǎn)變。 

經(jīng)過30多年經(jīng)濟高速發(fā)展，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，已經(jīng)到了資源環(huán)境承受能力和社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾凸顯的關鍵時期。長期以來，中國的環(huán)境監(jiān)管一直滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展和民眾的環(huán)境權益訴求，尤其是近年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在全國的普遍加速，導致環(huán)境污染侵害公私權益的事件頻繁發(fā)生，人民日益增長的良好環(huán)境需求與社會經(jīng)濟發(fā)展階段的不匹配會長期存在并可能以多元化的形式集中暴發(fā)，很有可能形成我國在未來20~30年的主要社會矛盾之一。嚴峻的環(huán)境形勢主要源于當前社會經(jīng)濟活動不當，每一個環(huán)境損害案例都可以看作我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾凸顯與初步融合的鮮活實例。當前國內(nèi)環(huán)境損害案例頻發(fā)主要限于環(huán)境管理與監(jiān)督不力、環(huán)境管理尚未前置到社會經(jīng)濟決策當中、環(huán)境監(jiān)管能力不足和環(huán)境技術手段滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展。而環(huán)境損害評估制度興于環(huán)境權益與意識提高，目前開展的案例評估都源于中央與地方政府環(huán)境權益意識的提高和環(huán)境價值的認同?；谖覈斍碍h(huán)境損害賠償和恢復的實際需求，嘗試分析制度構建的關鍵要素，確定制度的層級設計、戰(zhàn)略步驟和近期重點關注領域等問題，對于探索我國環(huán)境損害評估制度建設的具體途徑，實現(xiàn)社會主義環(huán)保新道路和建設生態(tài)文明具有重要意義。

2.2.1 國外環(huán)境損害鑒定發(fā)展分析

由于環(huán)境損害外延和范圍寬廣，過程和機制復雜，損害表現(xiàn)形式多樣，探尋有效應對途徑十分困難，發(fā)達國家在應對環(huán)境污染損害時都采取了針對某些重點關注的損害類型開展有針對性的立法、機制、技術和資金保障等逐步完善的策略。無論是美國的自然資源損害評估（NRDA）、日本的污染公害應對還是歐盟的環(huán)境責任指令（ELD），基本都經(jīng)歷了通過嚴格立法明確各方權責、在實踐中摸索運作機制、逐步構建和完善技術規(guī)范、探索協(xié)作溝通的最佳解決途徑4個階段，建立起以污染修復和生態(tài)恢復為導向，以嚴謹?shù)姆稍V訟過程為基礎的高效運行體系。如美國的NRDA實踐活動以恢復受損環(huán)境功能和服務為導向，確定為向公眾補償受損資源環(huán)境所需的環(huán)境恢復活動類型和規(guī)模，受損環(huán)境恢復貫穿在整個NRDA過程中。NRDA要求提出的恢復措施直接針對污染造成的環(huán)境損害且污染造成的損害與恢復帶來的效益完全等價。NRDA活動以嚴謹?shù)姆稍V訟過程為基礎，資源環(huán)境受托方必須提出判定特定污染物排放與主張的資源環(huán)境損害存在因果關系的證據(jù)，因此NRDA要具備靈活且全面的策略。NRDA相關方具有共同愿景和充分溝通協(xié)調(diào)是成功的必備要素。

2.2.2 國內(nèi)現(xiàn)狀及問題分析 

我國當前的環(huán)境損害評估制度還不健全。在法律法規(guī)方面缺少清晰明確的環(huán)境責任及追究機制，大多數(shù)立法表現(xiàn)為原則性規(guī)定多、可操作性差，不涉及生態(tài)環(huán)境本身損害等問題。資源環(huán)境管理職能分散在環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、海洋、海事、水利等部門。這種以資源板塊和利益分配為格局的管理體制很難協(xié)調(diào)解決由于環(huán)境污染導致的健康、財產(chǎn)和資源環(huán)境損害這一綜合性問題。目前國內(nèi)已經(jīng)出臺的相關技術規(guī)范僅針對海洋、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等某一問題的分散零碎的技術導則，存在評估范圍不清、可操作性差等問題。在資金保障方面，除了航運、海洋等與國際接軌的行業(yè)已有少數(shù)賠償基金外，環(huán)境責任險的推動較緩慢且保險賠償限制在部分私益損害范圍。

1、管理體系 

在法律層面，關于環(huán)境侵權責任的立法主要由民事法律以及環(huán)境保護的基本法與單行法加以規(guī)制。其中，民事法律將環(huán)境污染損害責任視為特殊侵權責任，規(guī)定了無過錯歸責原則、舉證責任倒置的證明規(guī)則以及環(huán)境侵權的責任承擔方式。環(huán)境保護專門法律則從各環(huán)境要素的保護出發(fā)規(guī)定了國家環(huán)保部門對環(huán)境違法行為以及環(huán)境污染損害賠償糾紛的處置處理。以上內(nèi)容主要體現(xiàn)在《民法通則》、《侵權責任法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》以及《放射性污染防治法》等法律中。2011年環(huán)境保護部發(fā)布了《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，2016年印發(fā)了《關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》、《關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，提出要推動環(huán)境責任、環(huán)境污染損害賠償?shù)牧⒎üぷ?，健全相關工作機制。農(nóng)業(yè)部、海洋部、林業(yè)部以及環(huán)保部也分別頒布了一些環(huán)境損害評估方面的技術規(guī)范。國內(nèi)在農(nóng)田污染致財產(chǎn)損害、漁業(yè)污染致財產(chǎn)損害、海洋環(huán)境污染致財產(chǎn)和生態(tài)破壞、林業(yè)用地破壞致財產(chǎn)和生態(tài)破壞、室內(nèi)環(huán)境污染至健康損害、噪聲污染至健康損害、突發(fā)環(huán)境事件（水污染事件、血鉛超標事件）、污染場地至環(huán)境損害（土壤和地下水資源）已有初步的研究和實踐。圍繞這些活動，環(huán)境損害評估管理主要涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境污染損害鑒定、養(yǎng)殖和野生漁業(yè)環(huán)境污染損失鑒定、海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定、室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量檢測、林業(yè)環(huán)境破壞鑒定評估、危險廢物認定等。

目前，環(huán)境損害評估尚未形成一個清晰合理的部門間協(xié)作機制，這些職能主要分散在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保等資源部門，有些已經(jīng)納入到司法鑒定管理體系，如漁業(yè)財產(chǎn)損失主要由漁業(yè)部門負責進行評估、農(nóng)田污染的財產(chǎn)損失主要由農(nóng)業(yè)部門負責評估，室內(nèi)污染導致的影響主要由環(huán)保部門和住建部門來管理。目前全國有97家開展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定的機構，分為甲、乙、丙三級，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局對調(diào)查鑒定機構行使行政管理權，業(yè)務指導和技術培訓考核由中國水產(chǎn)科學研究院資源與環(huán)境研究中心承擔。國家海洋局和農(nóng)業(yè)部對海洋生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)環(huán)境污染損害鑒定評估進行監(jiān)管，但目前來看全國這兩類的損害評估都僅有少數(shù)評估機構，且不將此項工作作為機構的主要業(yè)務。室內(nèi)環(huán)境污染鑒定的管理涉及住建、環(huán)保兩個政府部門，污染評估的業(yè)務主要是環(huán)境私益訴求，已經(jīng)較成熟地融入到司法鑒定體系中的微量物證類。從2007年起，環(huán)境保護部逐步開展環(huán)境污染損害評估與賠償機制的研究和試點工作，嘗試構建制度框架、技術規(guī)范、實際案例和能力建設。2013年最高人民法院和最高人民檢察院《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋（法釋[2013]15號）》發(fā)布后，環(huán)境保護部牽頭開展針對環(huán)境污染損害評估，相關機構及從業(yè)類別進行規(guī)范化的需求日顯突出。

如果將環(huán)境損害評估的具體業(yè)務內(nèi)容概括為現(xiàn)場取證工作（現(xiàn)場勘察、采樣、觀測、走訪、座談、問卷等）、檢測工作（環(huán)境介質(zhì)及受體理化性質(zhì)、有機、無機等污染物質(zhì)含量檢測分析等）、專業(yè)分析判斷（通過實驗、模擬、計算以及其他專業(yè)技術手段和專家技能完成污染來源、因果關系、環(huán)境受體、損害量化、損失估算等工作）這3個方面，國內(nèi)現(xiàn)有的環(huán)境損害評估實踐大部分局限在前兩塊內(nèi)容。即主要能夠鑒別是否存在污染以及污染物質(zhì)的含量分析，并與相關背景值、基準值或標準值進行比較判別是否存在潛在的風險或損害。對于環(huán)境損害認定至關重要的因果關系判定和損害量化方面較為欠缺，能夠評估生態(tài)環(huán)境本身損害的評估機構基本處于缺失狀態(tài)。其根本原因是環(huán)境污染損害責任體系不健全，對應的評估技術方法缺乏，環(huán)境監(jiān)管責任不清，損害訴求的主體不明確，造成在立法、司法、行政執(zhí)法以及損害求償?shù)膶嵺`過程中，環(huán)境權益難以保障。

2、評估機構

在相關專業(yè)機構建設方面，2010年環(huán)境保護部在環(huán)境規(guī)劃院成立的環(huán)境風險與損害鑒定評估研究中心，已開展了數(shù)起典型的重大環(huán)境污染案件的損失鑒定評估工作，鑒定意見已被各級政府部門、法院和公安機關采信，用于事件定級、損害賠償、污染修復和刑事案件立案及審判的依據(jù)。2011年，江蘇、山東、河南、河北、重慶、湖南等省市成立相應試點評估機構；江蘇省環(huán)境科學學會在2004年成為最高人民法院認可的環(huán)境司法鑒定機構，至今已在100多起相關案例的訴訟中起到鑒定評估機構作用。其他環(huán)境司法鑒定部門，如農(nóng)業(yè)部在2005年經(jīng)最高人民法院認可、國家司法部批準，成立了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全司法鑒定中心。2006年國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心成立了司法鑒定所，開展海洋環(huán)境污染和生態(tài)損害的技術鑒定和損害評估。漁業(yè)環(huán)境污染鑒定評估方面，全國有97家開展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定資格的單位。單位分為甲乙丙三級，分別對應國家級、省級、地市級。另外，為應對頻繁暴發(fā)的環(huán)境污染案件，貴陽、無錫、青島、昆明、武漢、沈陽、大連、石家莊、聊城、南京、常州等地先后設立了環(huán)保法庭。

司法鑒定在我國特有的權威性獲得了各方的密切關注，環(huán)境損害司法鑒定體系的構建一直是各方討論的熱點問題。這里也對環(huán)境司法鑒定進行分析。環(huán)境污染案在發(fā)生類別上涉及企業(yè)非法排污案、安全生產(chǎn)事件污染案、交通運輸事故污染案、室內(nèi)環(huán)境污染、噪聲/輻射/震動污染案等，這些案件會涉及妨礙、健康、財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境損害，在損害的表現(xiàn)形式和承災受體上也呈現(xiàn)出多樣性，導致很難建立統(tǒng)一的環(huán)境損害評估從業(yè)分類體系和準入條件。同時由于環(huán)境損害發(fā)生后侵權責任規(guī)定不夠具體明確，哪些損害分別要承擔民事賠償、行政處罰和刑事責任沒有明確的法律規(guī)定。各類損害可行的救濟途徑也多種多樣，采取司法、行政救濟或協(xié)商解決所需要提供的證據(jù)內(nèi)容和鑒定資質(zhì)有明顯差異。再加上鑒定技術缺陷和鑒定成本過高，導致鑒定資質(zhì)管理和司法鑒定的分類及準入條件制定變得極其復雜困難。國內(nèi)由省級司法部門頒發(fā)的環(huán)境污染損害評估司法鑒定資質(zhì)在形式上主要包括微量物證（室內(nèi)環(huán)境檢測、有毒有害物質(zhì)鑒定、海洋環(huán)境污染鑒定等）和生態(tài)環(huán)境損害（第四類）兩大類。在司法實踐中，微量物證的訴訟案例較多，在環(huán)境污染至健康危害、財產(chǎn)損失的鑒定中發(fā)揮了一定的作用。但微量物證類型的資質(zhì)管理對于解決環(huán)境污染至健康和財產(chǎn)損害認定的訴訟實踐中存在僅對有毒有害物質(zhì)認定和環(huán)境暴露濃度發(fā)揮效力，對于由污染導致的傳統(tǒng)損害因果關系判定、損害量化、損失計算方面效力不足。具備相應資質(zhì)的機構在處理除污染物質(zhì)檢測外的后續(xù)工作存在軟硬件能力不足、實際經(jīng)驗匱乏、技術規(guī)范缺失等問題。

生態(tài)環(huán)境損害作為第四類司法鑒定類別的資質(zhì)頒發(fā)在個別省份已有實踐摸索，如福建、重慶、云南等地司法廳頒發(fā)給當?shù)丨h(huán)境污染損害鑒定評估機構的針對環(huán)境損害鑒定評估、污染修復與生態(tài)恢復方面的資質(zhì)。但目前資質(zhì)管理存在鑒定評估對象不明確、鑒定評估范圍不清晰、鑒定評估分類體系不健全、資質(zhì)管理法規(guī)技術依據(jù)不足等問題。導致當前資質(zhì)發(fā)放的格式內(nèi)容不統(tǒng)一，法院實際采信和判決案例匱乏，資源環(huán)境價值難以得到充分體現(xiàn)?？偟膩砜矗斍碍h(huán)境損害司法鑒定機構質(zhì)量參差不齊，司法鑒定意見公信力受到質(zhì)疑，沒有實現(xiàn)社會化所追求的鑒定結論客觀公正的理想預期，而且對民事審判執(zhí)行工作帶了一些負面影響。重復鑒定、多頭鑒定仍然存在，導致法院審判中證據(jù)采信面臨困難。環(huán)境損害司法鑒定如何在司法實踐中避免這些問題需要從機構質(zhì)量、布局、數(shù)量上綜合考慮。

2.3 環(huán)境污染損害鑒定評估制度的運行機制

在污染損害鑒定評估制度構建的路線圖中，始終以機制建設為主線，以機制建設促進能力建設，以機制設計推進立法進程。運行機制包括信息機制、評價機制、資金機制、協(xié)調(diào)機制、后評估機制和聯(lián)動機制。

2.3.1 信息機制

信息機制是基礎環(huán)節(jié)，包括技術信息、市場信息、案例信息的整理與貯備，重點在于了解市場上通行的污染修復技術、修復成本、修復程序等，為污染損害鑒定提供基礎依據(jù)。

2.3.2 評價機制

評價機制包括污染等級的確定，損害程度評價等。

2.3.3 資金機制

資金是鑒定中最敏感的問題，為保證資金問題解決得公平、合理，應將與資金有關的修復成本、資金來源、資金配置等問題在處理過程中盡量做到公開、透明，并盡可能地讓相關利益方廣泛參與決策過程。監(jiān)察機構及時發(fā)現(xiàn)案源；案源發(fā)現(xiàn)后，監(jiān)察總隊與環(huán)境損害評估技術部門同赴現(xiàn)場調(diào)查情況；損害評估部門與環(huán)評部門共同負責評價污染等級；損害評估部門協(xié)同相關技術專家負責篩選修復技術；環(huán)境損害評估技術人員負責市場調(diào)研，估算修復成本；損害鑒定評估部門提出資金來源與分配方案；工程實施，進行修復和補救；將鑒定報告交給司法部門和保險部門，確定責任主體，進行賠償；污染場地修復評估和跟蹤監(jiān)測。

2.3.4 協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)問題是污染損害鑒定評估中的難點。因此，損害評估部門一定要具備法律資質(zhì)，其做出的損害鑒定報告具有權威性，為司法鑒定、保險理賠提供證據(jù)。當多個部門對鑒定意見出現(xiàn)分歧時，應有一個爭端解決方案，以損害評估部門為主導處理爭端。

2.3.5 后評估機制

污染修復后，還要對修復效果以及對周圍環(huán)境和居民的影響進行后評估。

2.3.6 聯(lián)動機制

聯(lián)動機制將以上5項機制連接在一起，形成環(huán)環(huán)相扣的運行體系，重點解決當前污染損害鑒定評估的滯后性、不確定性等問題。

2.4 環(huán)境污染損害鑒定評估的技術路線和實施步驟

2.4.1 技術路線

目前，由于缺乏具有可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術規(guī)范，環(huán)境污染案件在審理時存在許多技術難題需要解決。開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作，研究建立環(huán)境污染損害鑒定評估技術規(guī)范，盡早制定《環(huán)境污染損害鑒定評估技術導則》，指導環(huán)境污染損害鑒定評估工作，為司法機關審理環(huán)境污染案件提供專業(yè)技術支持。環(huán)境污染損害定量化評估是件復雜又困難的工作，是個系統(tǒng)工程。所先是查清污染源，監(jiān)測排放污染物種類及其排放量；接著是對所體的污染，即環(huán)境﹙包括空氣、水體、土壤和生物等及其區(qū)域功能﹚污染導致的損害范圍和程度。核心的問題是測算環(huán)境污染損害的數(shù)額﹙貨幣化﹚。直接估算資源環(huán)境的價值是困難的，特別是其無型資產(chǎn)價值，因此，往往借鑒污染修復﹙治理﹚費用倍增間接計算，還可通過生態(tài)恢復費用納入環(huán)境成本，也可兩者結合進行合理計算。要制定環(huán)境污染損害鑒定評估技術導則，組建鑒定評估專業(yè)隊伍，健全工作機制，為環(huán)境污染損害賠償與修復機制的建立奠定基礎。

2.4.2 環(huán)境污染損害鑒定評估的實施步驟

積極開展試點。環(huán)境保護部已在五省一市環(huán)境保護部門開展試點工作。試點單位根據(jù)本轄區(qū)實際，從高起點上統(tǒng)籌規(guī)劃，力爭在地方立法、制度建設與管理模式上有所突破和創(chuàng)新。依托環(huán)境保護科研技術單位業(yè)務優(yōu)勢組建專業(yè)隊伍，確保有理論與實際工作經(jīng)驗的科研人員專職從事環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作，建立地方環(huán)境污染損害鑒定評估專家?guī)欤M快形成環(huán)境污染損害鑒定評估能力。要重視案例評估，試點單位在應對突發(fā)環(huán)境污染事件過程中，要及時啟動環(huán)境污染損害鑒定評估工作。建立環(huán)境污染事件案例庫，開展環(huán)境污染場地修復調(diào)查，運用環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法開展實例驗算，重點對環(huán)境污染導致的資源環(huán)境損害進行評估測算。

制定技術規(guī)范。研究制定環(huán)境污染損害范圍認定與損害鑒定評估、污染修復與生態(tài)恢復、后評估與監(jiān)測等方面的技術規(guī)范與標準，逐步形成覆蓋水污染、大氣污染、噪聲污染、土壤污染、放射性污染、生態(tài)破壞等多個領域的污染損害鑒定評估方法。建立一套完整的環(huán)境污染損害鑒定評估與環(huán)境風險評估技術體系，同時加快環(huán)境損害修復技術的研究，為科學化、定量化評估環(huán)境污染損害奠定技術基礎。近期以嚴重危害公眾環(huán)境安全的水污染事故和重金屬污染事故為突破口，開展重點領域技術規(guī)范的研究制定工作。

2.5 環(huán)境污染損害鑒定保障措施

2.5.1 加強組織領導

環(huán)境保護部門要高度重視、精心組織、周密安排，切實加強環(huán)境污染損害鑒定評估管理制度建設，主動與立法、司法等有關部門協(xié)調(diào)配合，積極有序地推進工作開展。

2.5.2 強化能力建設

各級環(huán)境保護部門，尤其是試點單位，要在人員編制、工作經(jīng)費和研究課題安排、人員培訓與鑒定評估設備等方面給予必要的支持和傾斜，確保前期科研和鑒定評估工作的順利開展，盡快形成鑒定評估能力并不斷提高鑒定評估水平。加強技術儲備，充分利用國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，不斷拓展研究領域，逐步向污染修復及生態(tài)恢復等領域縱深推進。開發(fā)環(huán)境污染損害鑒定評估信息管理系統(tǒng)，建立環(huán)境污染損害鑒定評估工作網(wǎng)絡體系。

2.5.3 加強培訓宣傳

要及時匯總研究成果，組織編寫培訓教材，結合案例試點評估，采取多種教學手段，對管理和技術人員開展專題培訓。要注重宣傳，普及專業(yè)知識，推廣成功經(jīng)驗，調(diào)動各方面的積極性，共同做好環(huán)境污染損害鑒定評估工作。

2.6 環(huán)境損害鑒定市場前景

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》。《方案》提出，2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

《方案》提出，到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

《方案》明確，其適用范圍包括因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，分別適用《侵權責任法》和《海洋環(huán)境保護法》等相關法律規(guī)定，不適用于此《方案》。

《方案》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r權人、解決途徑、相關技術、資金管理等主要內(nèi)容，并要求試點省級人民政府制定實施意見。其中，確定經(jīng)國務院授權的省級人民政府為賠償權利人；創(chuàng)設磋商賠償機制，促使責任人及時開展修復和賠償；試行多樣化責任承擔方式，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。

在保障措施方面，試點工作所需經(jīng)費由同級財政予以安排。發(fā)展改革、科技、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關部門在安排土壤、地下水、森林調(diào)查與修復等相關項目時，對試點地方優(yōu)先考慮、予以傾斜，提供政策和資金支持。

下一步，環(huán)保部將聯(lián)合最高人民法院、科技部、司法部等有關部門，通過加強能力建設、完善技術體系、規(guī)范鑒定評估程序、推進納入統(tǒng)一司法鑒定管理等工作，提高環(huán)境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好的技術支撐。

略……